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Gesetze, Vollzugsdefizit, Gefährdungsbeurteilung: Die Realität

Leserbrief zur „Schlusslichtdebatte“
Gesetze, Vollzugsdefizit, Gefährdungsbeurteilung: Die Realität

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Im Sicher­heitsin­ge­nieur Heft 12/2018 wird das The­ma „Vol­lzugs­de­fiz­it“ der staatlichen Auf­sichts­be­hör­den für den Arbeitss­chutz ange­sprochen und Sie haben um Wort­mel­dun­gen dazu gebeten.

Es ist sich­er richtig, was in den Artikeln von Prof. Kothe, Dr. Räbel und Dr. Neu­pert zu den Defiziten im Vol­lzug der geset­zlichen Vor­gaben im Arbeitss­chutz in Deutsch­land geschrieben wird, aber das ist doch nur ein Teil der Wahrheit, denn das Defiz­it set­zt sich in den Auf­sichts­di­en­sten der Unfal­lver­sicherungsträger (BG, UK, SV LFG) und auch in den die Arbeit­ge­ber unter­stützen­den Funk­tion­alor­ga­nen Betrieb­sarzt und Fachkraft für Arbeitssicher­heit fort. Von ergänzend notwendi­gen Fach­per­so­n­en aus den Bere­ichen Ergonomie, Arbeit­spsy­cholo­gie und weit­eren gar nicht zu reden.

Die Ursachen für das Prob­lem der staatlichen Auf­sichts­be­hör­den wird durch Dr. Räbel gut beschrieben, es liegt zum einen an der Einspar­poli­tik im Per­son­al­bere­ich der Län­der, zum anderen aber auch an der zunehmenden „Ver­wis­senschaftlichung“ und Bürokratisierung des Arbeitss­chutzes durch den Geset­zge­ber sowie die zunehmende Über­tra­gung von Kon­trol­lauf­gaben vom Bund auf die Län­der.

Die Einspar­poli­tik war sich­er dem Umstand geschuldet, dass ins­beson­dere in der Rezes­sion­sphase von 2005 bis 2010 den Län­dern das notwendi­ge Geld für eine Aufrechter­hal­tung bzw. Erweiterung des Per­son­albe­stands der Kon­troll­be­hör­den fehlte und damit ein Per­son­al­ab­bau durch die Poli­tik dik­tiert wurde. Was aber durch die gle­ichen poli­tis­chen Organe dabei voll­ständig außer Acht gelassen wurde, war, dass sie selb­st den Kon­troll­be­hör­den immer weit­ere Auf­gaben über­tra­gen haben. So wur­den z. B. die Auf­gaben in der Mark­tauf­sicht oder der Überwachung von Arbeit­szeit und Fahrper­son­al wesentlich aus­geweit­et. Hinzu kamen auch noch Auf­gaben aus der GDA und die Ein­beziehung neuer Per­so­n­enkreise, wie Selb­ständi­ge, Freiberu­fler und Klein- und Kle­in­stun­ternehmen, deren Anteil ständig zunimmt, in die Überwachungsauf­gaben. Auch neue, bish­er nicht bekan­nte Unternehmensstruk­turen, die sich ins­beson­dere in der Start-up-Szene etablieren, oder die ras­ante Zunahme der Zeitar­beit führen hier zu völ­lig neuen Auf­gaben­feldern.

Aber noch mal zurück zu dem Prob­lem­feld der „Bürokratisierung“ des Arbeitss­chutzes. Unter dem Deck­man­tel ein­er Dereg­ulierung in diesem Bere­ich wur­den den Arbeit­ge­bern mit der Ein­führung des Arbeitss­chutzge­set­zes 1996 völ­lig neue Auf­gaben über­tra­gen, darunter die „Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit ver­bun­de­nen Gefährdung zur Ermit­tlung, welche Maß­nah­men des Arbeitss­chutzes erforder­lich sind“ (§ 5 Abs. 1 Arb­SchG). Diese Auf­gabe, im All­ge­meinen als „Gefährdungs­beurteilung“ bekan­nt, sollte der Grund­baustein für alle weit­eren Umset­zun­gen von rechtlichen Vor­gaben im Arbeitss­chutz in den Unternehmen darstellen. In jed­er Verord­nung zur Präzisierung des Arbeitss­chutzge­set­zes für einzelne Gefährdungs­bere­iche find­et sich ein Para­graph „Gefährdungs­beurteilung“ wieder. Nach den Vor­gaben des Geset­zge­bers müsste nun in jedem Unternehmen das Beschäftigte hat, und dieser Per­so­n­enkreis ist in der Zwis­chen­zeit sehr aus­geweit­et wor­den, eine umfassende Beurteilung aller möglichen und ggf. auch unmöglichen Gefährdun­gen mit der Fes­tle­gung von Maß­nah­men zum Schutz der Beschäftigten vor­liegen. Was aber nach den Erhe­bun­gen der Gewer­beauf­sichts­be­hör­den und der Unfal­lver­sicherungsträger nicht so ist, siehe hierzu die Zahlen im Artikel von Her­rn Dr. Räbel. Woran dies liegt, muss Gegen­stand eines anderen Artikels sein.

Was war aber das Ergeb­nis der Ein­führung dieses bürokratis­chen Mon­sters „Gefährdungs­beurteilung“. Es war der Glaube, dass sich damit die Notwendigkeit ein­er qual­i­fizierten Beratung der Arbeit­ge­ber durch die Auf­sichts­be­hör­den ver­ringern würde, da der Arbeits­ge­ber ja jet­zt alles allein machen könne und die Auf­sichts­be­hörde nur noch im Fall eines Ver­stoßes oder eines Ereigniss­es nach­se­hen müsste. Seit dieser Zeit ist im Übri­gen die Frage nach der Gefährdungs­beurteilung das Wichtig­ste bei der Unter­suchung von Unfällen oder Zwis­chen­fällen sowohl der Gewer­beauf­sicht als auch der Staat­san­waltschaften gewor­den.

In der Folge wur­den auch zunehmend die bera­ten­den und unter­stützen­den Leis­tun­gen der Auf­sichts­be­hör­den, z. B. im Bere­ich der automa­tis­chen Beteili­gung bei Baupro­jek­ten, ver­min­dert. Auch eigene Unter­suchungsleis­tun­gen, z. B. Messstellen oder Fach­la­bore, wur­den zurück­ge­fahren, da diese Auf­gaben entwed­er in pri­vatwirtschaftlichen Ein­rich­tun­gen durch die Unternehmen eingekauft oder selb­st erbracht wer­den soll­ten. Damit wur­den aber auch in den einzel­nen Behör­den Fach­leute in diesen Bere­ichen immer weniger benötigt und ver­ließen die Behör­den.

Hinzu kam ein weit­er­er Umstand, der kaum Berück­sich­ti­gung fand: Die demografis­che Durch­mis­chung der Per­son­albestände in den Behör­den ver­flachte, so dass eine Weit­er­gabe von Fach­wis­sen und Erfahrun­gen kaum noch erfol­gte und auch die Nach­wuchs­gewin­nung sich damit ver­ringerte. Lei­der gibt es bis heute keine Aus­sagen zur demografis­chen Struk­tur von Auf­sichts­be­hör­den.

Als aber erkan­nt wurde, dass ein gewiss­er Min­dest­be­stand an Per­son­al zur Erfül­lung der Auf­gaben notwendig sein würde, waren zum einen die Per­son­alkonzepte bere­its so eng gefasst, dass die Ein­stel­lung neuer, jün­ger­er Per­so­n­en kaum mehr möglich war. Außer­dem sind in der Zwis­chen­zeit die sich auf dem Markt befind­lichen, poten­tiellen Fachkräfte mas­siv zurück­ge­gan­gen, da die Absol­ven­ten­zahlen im MINT-Bere­ich seit Jahren schrumpfen und die weni­gen Absol­ven­ten sich die Stellen aus­suchen kön­nen. Und hier ist der Bere­ich der öffentlichen Ver­wal­tun­gen sich­er nicht die erste Wahl. Es liegt sich­er auch nicht jedem, über­wiegend als Kon­trolleur und nicht als Berater zu agieren.

Bleibt noch die Frage zu klären, ob ein erhöhter Kon­troll­druck des Staates die Umset­zung von Vor­gaben des Arbeitss­chutzes in den Unternehmen verbessert und damit die Ziel­stel­lung erre­ichen würde. Aus der Sicht eines seit vie­len Jahren als extern­er Berater in diesem Bere­ich täti­gen Inge­nieurs meine ich, dass dies nur sehr bed­ingt zutrifft. Sich­er bedeutet die Erhöhung des Kon­troll­drucks die Möglichkeit, bei nichtregel­gerechtem Ver­hal­ten erwis­cht zu wer­den, aber es verbessert die Sit­u­a­tion in der Gesamtheit nicht.

Bess­er wäre eine umfassendere Beratung und Unter­stützung der Unternehmen zu den Zie­len und Möglichkeit­en ein­er Verbesserung des Arbeitss­chutzes. Dabei darf aber auch nicht die wirtschaftliche Seite vergessen wer­den, denn am Ende muss sich die für das Unternehmen auch rech­nen. Wenn ein Unternehmen seit zehn Jahren keinen schw­eren Unfall hat­te, und das auch ohne Gefährdungs­beurteilung, so ist das sich­er ein rechtlich­es Prob­lem, aber die Sinnhaftigkeit der Erstel­lung ein­er solchen ist für den Unternehmer nur schw­er erkennbar.

Wird hinge­gen das Vorhan­den­sein eines den rechtlichen Vor­gaben entsprechen­den Arbeitss­chutzsys­tems — dazu gehört nun mal die Gefährdungs­beurteilung und vieles darauf auf­bauende — als wichtiges Kri­teri­um für die Ver­gabe von Aufträ­gen genom­men, so sieht das ganz anders aus. Bestes Beispiel hier­für ist die Notwendigkeit des Vorhan­des­seins eines gülti­gen SCC-Nach­weis­es, wenn Aufträge im Bere­ich der chemis­chen Indus­trie oder der Energiev­er­sorgung aus­ge­führt wer­den sollen. Wenn der Staat aber selb­st bei der Ver­gabe von Aufträ­gen, ins­beson­dere im Baubere­ich, nur Wert auf die Kosten und nicht auf den Arbeitss­chutz legt, ist alles umson­st.

Was wir in Deutsch­land brauchen, ist ein Sys­tem der Kon­trolle und Umset­zung der Vor­gaben zu Sicher­heit und Gesund­heitss­chutz, was zum einen in allen Bun­deslän­dern gle­ichar­tig ist und was, und das ist die wichtig­ste Voraus­set­zung, auch von allen Beteiligten gle­ich ver­standen wird! Es kann und darf nicht dutzende ver­schiedene Sys­teme in Umset­zung und Kon­trolle geben, wom­öglich noch dergestalt, dass das, was ein Kon­trol­lor­gan als aus­re­ichend anerkan­nt hat, von einem anderen als voll­ständig unzure­ichend bew­ertet wird, wie es in der Prax­is häu­fig vorkommt.

Damit ein­her geht die „Ver­wis­senschaftlichung“ des Arbeitss­chutzes. Waren früher Unfal­lver­hü­tungsvorschriften und deren Durch­führungsan­weisun­gen noch so for­muliert, dass ein nor­mal tech­nisch aus­ge­bilde­ter Men­sch das ver­ste­hen und umset­zen kon­nte, so sind heute ins­beson­dere die Verord­nun­gen zum Arbeitss­chutz entwed­er so verkürzt, dass der Sinn kaum noch erkennbar ist, z. B. Baustel­lV, oder so über­frachtet, das kaum noch ein nor­maler Tech­niker, Meis­ter und sog­ar ein Inge­nieur ver­ste­ht, was hier gewollt wird. Beispiel dafür sind die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung oder ganz schlimm die Arbeitss­chutzverord­nung zu elek­tro­mag­netis­chen Feldern. Gle­ich­es gilt auch für einige Tech­nis­che Regeln zu den Arbeitss­chutzverord­nun­gen. Hier benötigt man nicht nur juris­tis­ches, son­dern auch tech­nis­ches Spezial­wis­sen, das selb­st bei den meis­ten Fachkräften für Arbeitssicher­heit, aber auch den tech­nis­chen Auf­sichtsper­so­n­en der Gewer­beauf­sicht oder der Unfal­lver­sicherungsträger kaum vorhan­den ist. Der Handw­erksmeis­ter soll es aber in ein­er Gefährdungs­beurteilung umset­zen – wie soll das funk­tion­ieren?

Es ist also notwendig, ein sin­nvolles, ver­ständlich­es und vor allem umset­zbares und damit auch kon­trol­lier­bares Regel­w­erk, was für alle Bere­iche der Wirtschaft vom Einzelun­ternehmer bis zum glob­al agierende Großkonz­ern gle­icher­maßen gilt, zu schaf­fen. Hier darf es wed­er Aus­nah­men in einzel­nen Bun­deslän­dern noch im europäis­chen Wirtschaft­sraum geben. Und es muss hier berück­sichtigt wer­den, dass es immer noch so etwas wie den „gesun­den Men­schen­ver­stand“ gibt, der jedem sagen sollte, dass der Schaden nach einem Unfall oder ein­er Erkrankung zuallererst ihn selb­st und erst dann andere und die Gesellschaft trifft.

Ein Schutz vor allen möglichen Risiken des Lebens ist nicht mach­bar, hier sind der Staat, die Gesellschaft und vor allem die Wirtschaft mas­siv über­fordert. Auf­gabe des Staats muss es sein, Leit­planken und damit einen Hand­lungsraum für die Wirtschaft zum Schutz der Beschäftigten, aber ggf. auch unbeteiligter Drit­ter bere­itzustellen und die Über­schre­itun­gen der Gren­zen zu überwachen, ggf. aber auch Ver­schiebung der Gren­zen zu zulassen und zu begleit­en, damit es nicht zum Ver­sagen kommt.

Ein erster Schritt in die richtige Rich­tung ist mit der Ein­führung der DIN ISO 45001 „Arbeitss­chutz-Man­age­mentsys­tem“ gemacht wor­den. Nur jet­zt muss der Rest des Sys­tems hier inte­gri­ert und vor allen umset­zbar gestal­tet wer­den. Es ist einem Unternehmen mit zehn Beschäftigten nicht zuzu­muten, ein 100-seit­iges Man­age­men­thand­buch mit ein­er Unmenge an Ver­fahren­san­weisun­gen, Nach­weis­bö­gen und ähn­lichem zu erstellen und am Leben zu erhal­ten, und es ist auch kein­er Auf­sichtsper­son möglich, sich hier umfassend einzuar­beit­en. Deshalb muss das Sys­tem ein­fach und funk­tion­al gestal­tet wer­den.

Und noch ein Anmerkung zum Schluss: Eine Gefährdungs­beurteilung mit daraus abgeleit­eten Schutz­maß­nah­men kann Unfälle ver­hin­dern, es kann aber auch sein, dass dies nicht funk­tion­iert. Nach dem all­ge­mein anerkan­nten Mod­ell zum Unfall­her­gang spielt immer eine ganze Rei­he von Fak­toren eine Rolle, warum oder warum nicht ein Unfall in ein­er konkreten Sit­u­a­tion ein­tritt. Ein Fak­tor ist übri­gens immer der Men­sch, dessen konkretes Ver­hal­ten kaum vorher­sag­bar und vorherse­hbar ist.

Ulf‑J. Schapp­mann
Sicher­heitsin­ge­nieur / SiGeKo

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