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Gesetze, Voll­zugs­de­fi­zit, Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung: Die Reali­tät

Leserbrief zur „Schlusslichtdebatte“
Gesetze, Voll­zugs­de­fi­zit, Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung: Die Reali­tät

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Im Sicher­heits­in­ge­nieur Heft 12/2018 wird das Thema „Voll­zugs­de­fi­zit“ der staat­li­chen Aufsichts­be­hör­den für den Arbeits­schutz ange­spro­chen und Sie haben um Wort­mel­dun­gen dazu gebe­ten.

Es ist sicher rich­tig, was in den Arti­keln von Prof. Kothe, Dr. Räbel und Dr. Neupert zu den Defi­zi­ten im Voll­zug der gesetz­li­chen Vorga­ben im Arbeits­schutz in Deutsch­land geschrie­ben wird, aber das ist doch nur ein Teil der Wahr­heit, denn das Defi­zit setzt sich in den Aufsichts­diens­ten der Unfall­ver­si­che­rungs­trä­ger (BG, UK, SV LFG) und auch in den die Arbeit­ge­ber unter­stüt­zen­den Funk­tio­nal­or­ga­nen Betriebs­arzt und Fach­kraft für Arbeits­si­cher­heit fort. Von ergän­zend notwen­di­gen Fach­per­so­nen aus den Berei­chen Ergo­no­mie, Arbeits­psy­cho­lo­gie und weite­ren gar nicht zu reden.

Die Ursa­chen für das Problem der staat­li­chen Aufsichts­be­hör­den wird durch Dr. Räbel gut beschrie­ben, es liegt zum einen an der Einspar­po­li­tik im Perso­nal­be­reich der Länder, zum ande­ren aber auch an der zuneh­men­den „Verwis­sen­schaft­li­chung“ und Büro­kra­ti­sie­rung des Arbeits­schut­zes durch den Gesetz­ge­ber sowie die zuneh­mende Über­tra­gung von Kontroll­auf­ga­ben vom Bund auf die Länder.

Die Einspar­po­li­tik war sicher dem Umstand geschul­det, dass insbe­son­dere in der Rezes­si­ons­phase von 2005 bis 2010 den Ländern das notwen­dige Geld für eine Aufrecht­erhal­tung bzw. Erwei­te­rung des Perso­nal­be­stands der Kontroll­be­hör­den fehlte und damit ein Perso­nal­ab­bau durch die Poli­tik diktiert wurde. Was aber durch die glei­chen poli­ti­schen Organe dabei voll­stän­dig außer Acht gelas­sen wurde, war, dass sie selbst den Kontroll­be­hör­den immer weitere Aufga­ben über­tra­gen haben. So wurden z. B. die Aufga­ben in der Markt­auf­sicht oder der Über­wa­chung von Arbeits­zeit und Fahr­per­so­nal wesent­lich ausge­wei­tet. Hinzu kamen auch noch Aufga­ben aus der GDA und die Einbe­zie­hung neuer Perso­nen­kreise, wie Selb­stän­dige, Frei­be­ruf­ler und Klein- und Kleinst­un­ter­neh­men, deren Anteil stän­dig zunimmt, in die Über­wa­chungs­auf­ga­ben. Auch neue, bisher nicht bekannte Unter­neh­mens­struk­tu­ren, die sich insbe­son­dere in der Start-up-Szene etablie­ren, oder die rasante Zunahme der Zeit­ar­beit führen hier zu völlig neuen Aufga­ben­fel­dern.

Aber noch mal zurück zu dem Problem­feld der „Büro­kra­ti­sie­rung“ des Arbeits­schut­zes. Unter dem Deck­man­tel einer Dere­gu­lie­rung in diesem Bereich wurden den Arbeit­ge­bern mit der Einfüh­rung des Arbeits­schutz­ge­set­zes 1996 völlig neue Aufga­ben über­tra­gen, darun­ter die „Beur­tei­lung der für die Beschäf­tig­ten mit ihrer Arbeit verbun­de­nen Gefähr­dung zur Ermitt­lung, welche Maßnah­men des Arbeits­schut­zes erfor­der­lich sind“ (§ 5 Abs. 1 ArbSchG). Diese Aufgabe, im Allge­mei­nen als „Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung“ bekannt, sollte der Grund­bau­stein für alle weite­ren Umset­zun­gen von recht­li­chen Vorga­ben im Arbeits­schutz in den Unter­neh­men darstel­len. In jeder Verord­nung zur Präzi­sie­rung des Arbeits­schutz­ge­set­zes für einzelne Gefähr­dungs­be­rei­che findet sich ein Para­graph „Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung“ wieder. Nach den Vorga­ben des Gesetz­ge­bers müsste nun in jedem Unter­neh­men das Beschäf­tigte hat, und dieser Perso­nen­kreis ist in der Zwischen­zeit sehr ausge­wei­tet worden, eine umfas­sende Beur­tei­lung aller mögli­chen und ggf. auch unmög­li­chen Gefähr­dun­gen mit der Fest­le­gung von Maßnah­men zum Schutz der Beschäf­tig­ten vorlie­gen. Was aber nach den Erhe­bun­gen der Gewer­be­auf­sichts­be­hör­den und der Unfall­ver­si­che­rungs­trä­ger nicht so ist, siehe hierzu die Zahlen im Arti­kel von Herrn Dr. Räbel. Woran dies liegt, muss Gegen­stand eines ande­ren Arti­kels sein.

Was war aber das Ergeb­nis der Einfüh­rung dieses büro­kra­ti­schen Mons­ters „Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung“. Es war der Glaube, dass sich damit die Notwen­dig­keit einer quali­fi­zier­ten Bera­tung der Arbeit­ge­ber durch die Aufsichts­be­hör­den verrin­gern würde, da der Arbeits­ge­ber ja jetzt alles allein machen könne und die Aufsichts­be­hörde nur noch im Fall eines Versto­ßes oder eines Ereig­nis­ses nach­se­hen müsste. Seit dieser Zeit ist im Übri­gen die Frage nach der Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung das Wich­tigste bei der Unter­su­chung von Unfäl­len oder Zwischen­fäl­len sowohl der Gewer­be­auf­sicht als auch der Staats­an­walt­schaf­ten gewor­den.

In der Folge wurden auch zuneh­mend die bera­ten­den und unter­stüt­zen­den Leis­tun­gen der Aufsichts­be­hör­den, z. B. im Bereich der auto­ma­ti­schen Betei­li­gung bei Baupro­jek­ten, vermin­dert. Auch eigene Unter­su­chungs­leis­tun­gen, z. B. Mess­stel­len oder Fach­la­bore, wurden zurück­ge­fah­ren, da diese Aufga­ben entwe­der in privat­wirt­schaft­li­chen Einrich­tun­gen durch die Unter­neh­men einge­kauft oder selbst erbracht werden soll­ten. Damit wurden aber auch in den einzel­nen Behör­den Fach­leute in diesen Berei­chen immer weni­ger benö­tigt und verlie­ßen die Behör­den.

Hinzu kam ein weite­rer Umstand, der kaum Berück­sich­ti­gung fand: Die demo­gra­fi­sche Durch­mi­schung der Perso­nal­be­stände in den Behör­den verflachte, so dass eine Weiter­gabe von Fach­wis­sen und Erfah­run­gen kaum noch erfolgte und auch die Nach­wuchs­ge­win­nung sich damit verrin­gerte. Leider gibt es bis heute keine Aussa­gen zur demo­gra­fi­schen Struk­tur von Aufsichts­be­hör­den.

Als aber erkannt wurde, dass ein gewis­ser Mindest­be­stand an Perso­nal zur Erfül­lung der Aufga­ben notwen­dig sein würde, waren zum einen die Perso­nal­kon­zepte bereits so eng gefasst, dass die Einstel­lung neuer, jünge­rer Perso­nen kaum mehr möglich war. Außer­dem sind in der Zwischen­zeit die sich auf dem Markt befind­li­chen, poten­ti­el­len Fach­kräfte massiv zurück­ge­gan­gen, da die Absol­ven­ten­zah­len im MINT-Bereich seit Jahren schrump­fen und die weni­gen Absol­ven­ten sich die Stel­len aussu­chen können. Und hier ist der Bereich der öffent­li­chen Verwal­tun­gen sicher nicht die erste Wahl. Es liegt sicher auch nicht jedem, über­wie­gend als Kontrol­leur und nicht als Bera­ter zu agie­ren.

Bleibt noch die Frage zu klären, ob ein erhöh­ter Kontroll­druck des Staa­tes die Umset­zung von Vorga­ben des Arbeits­schut­zes in den Unter­neh­men verbes­sert und damit die Ziel­stel­lung errei­chen würde. Aus der Sicht eines seit vielen Jahren als exter­ner Bera­ter in diesem Bereich täti­gen Inge­nieurs meine ich, dass dies nur sehr bedingt zutrifft. Sicher bedeu­tet die Erhö­hung des Kontroll­drucks die Möglich­keit, bei nicht­re­gel­ge­rech­tem Verhal­ten erwischt zu werden, aber es verbes­sert die Situa­tion in der Gesamt­heit nicht.

Besser wäre eine umfas­sen­dere Bera­tung und Unter­stüt­zung der Unter­neh­men zu den Zielen und Möglich­kei­ten einer Verbes­se­rung des Arbeits­schut­zes. Dabei darf aber auch nicht die wirt­schaft­li­che Seite verges­sen werden, denn am Ende muss sich die für das Unter­neh­men auch rech­nen. Wenn ein Unter­neh­men seit zehn Jahren keinen schwe­ren Unfall hatte, und das auch ohne Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung, so ist das sicher ein recht­li­ches Problem, aber die Sinn­haf­tig­keit der Erstel­lung einer solchen ist für den Unter­neh­mer nur schwer erkenn­bar.

Wird hinge­gen das Vorhan­den­sein eines den recht­li­chen Vorga­ben entspre­chen­den Arbeits­schutz­sys­tems – dazu gehört nun mal die Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung und vieles darauf aufbau­ende – als wich­ti­ges Krite­rium für die Vergabe von Aufträ­gen genom­men, so sieht das ganz anders aus. Bestes Beispiel hier­für ist die Notwen­dig­keit des Vorhan­des­seins eines gülti­gen SCC-Nachweises, wenn Aufträge im Bereich der chemi­schen Indus­trie oder der Ener­gie­ver­sor­gung ausge­führt werden sollen. Wenn der Staat aber selbst bei der Vergabe von Aufträ­gen, insbe­son­dere im Baube­reich, nur Wert auf die Kosten und nicht auf den Arbeits­schutz legt, ist alles umsonst.

Was wir in Deutsch­land brau­chen, ist ein System der Kontrolle und Umset­zung der Vorga­ben zu Sicher­heit und Gesund­heits­schutz, was zum einen in allen Bundes­län­dern gleich­ar­tig ist und was, und das ist die wich­tigste Voraus­set­zung, auch von allen Betei­lig­ten gleich verstan­den wird! Es kann und darf nicht dutzende verschie­dene Systeme in Umset­zung und Kontrolle geben, womög­lich noch derge­stalt, dass das, was ein Kontroll­organ als ausrei­chend aner­kannt hat, von einem ande­ren als voll­stän­dig unzu­rei­chend bewer­tet wird, wie es in der Praxis häufig vorkommt.

Damit einher geht die „Verwis­sen­schaft­li­chung“ des Arbeits­schut­zes. Waren früher Unfall­ver­hü­tungs­vor­schrif­ten und deren Durch­füh­rungs­an­wei­sun­gen noch so formu­liert, dass ein normal tech­nisch ausge­bil­de­ter Mensch das verste­hen und umset­zen konnte, so sind heute insbe­son­dere die Verord­nun­gen zum Arbeits­schutz entwe­der so verkürzt, dass der Sinn kaum noch erkenn­bar ist, z. B. BaustellV, oder so über­frach­tet, das kaum noch ein norma­ler Tech­ni­ker, Meis­ter und sogar ein Inge­nieur versteht, was hier gewollt wird. Beispiel dafür sind die Betriebs­si­cher­heits­ver­ord­nung oder ganz schlimm die Arbeits­schutz­ver­ord­nung zu elek­tro­ma­gne­ti­schen Feldern. Glei­ches gilt auch für einige Tech­ni­sche Regeln zu den Arbeits­schutz­ver­ord­nun­gen. Hier benö­tigt man nicht nur juris­ti­sches, sondern auch tech­ni­sches Spezi­al­wis­sen, das selbst bei den meis­ten Fach­kräf­ten für Arbeits­si­cher­heit, aber auch den tech­ni­schen Aufsichts­per­so­nen der Gewer­be­auf­sicht oder der Unfall­ver­si­che­rungs­trä­ger kaum vorhan­den ist. Der Hand­werks­meis­ter soll es aber in einer Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung umset­zen – wie soll das funk­tio­nie­ren?

Es ist also notwen­dig, ein sinn­vol­les, verständ­li­ches und vor allem umsetz­ba­res und damit auch kontrol­lier­ba­res Regel­werk, was für alle Berei­che der Wirt­schaft vom Einzel­un­ter­neh­mer bis zum global agie­rende Groß­kon­zern glei­cher­ma­ßen gilt, zu schaf­fen. Hier darf es weder Ausnah­men in einzel­nen Bundes­län­dern noch im euro­päi­schen Wirt­schafts­raum geben. Und es muss hier berück­sich­tigt werden, dass es immer noch so etwas wie den „gesun­den Menschen­ver­stand“ gibt, der jedem sagen sollte, dass der Scha­den nach einem Unfall oder einer Erkran­kung zual­ler­erst ihn selbst und erst dann andere und die Gesell­schaft trifft.

Ein Schutz vor allen mögli­chen Risi­ken des Lebens ist nicht mach­bar, hier sind der Staat, die Gesell­schaft und vor allem die Wirt­schaft massiv über­for­dert. Aufgabe des Staats muss es sein, Leit­plan­ken und damit einen Hand­lungs­raum für die Wirt­schaft zum Schutz der Beschäf­tig­ten, aber ggf. auch unbe­tei­lig­ter Drit­ter bereit­zu­stel­len und die Über­schrei­tun­gen der Gren­zen zu über­wa­chen, ggf. aber auch Verschie­bung der Gren­zen zu zulas­sen und zu beglei­ten, damit es nicht zum Versa­gen kommt.

Ein erster Schritt in die rich­tige Rich­tung ist mit der Einfüh­rung der DIN ISO 45001 „Arbeitsschutz-Managementsystem“ gemacht worden. Nur jetzt muss der Rest des Systems hier inte­griert und vor allen umsetz­bar gestal­tet werden. Es ist einem Unter­neh­men mit zehn Beschäf­tig­ten nicht zuzu­mu­ten, ein 100-seitiges Manage­ment­hand­buch mit einer Unmenge an Verfah­rens­an­wei­sun­gen, Nach­weis­bö­gen und ähnli­chem zu erstel­len und am Leben zu erhal­ten, und es ist auch keiner Aufsichts­per­son möglich, sich hier umfas­send einzu­ar­bei­ten. Deshalb muss das System einfach und funk­tio­nal gestal­tet werden.

Und noch ein Anmer­kung zum Schluss: Eine Gefähr­dungs­be­ur­tei­lung mit daraus abge­lei­te­ten Schutz­maß­nah­men kann Unfälle verhin­dern, es kann aber auch sein, dass dies nicht funk­tio­niert. Nach dem allge­mein aner­kann­ten Modell zum Unfall­her­gang spielt immer eine ganze Reihe von Fakto­ren eine Rolle, warum oder warum nicht ein Unfall in einer konkre­ten Situa­tion eintritt. Ein Faktor ist übri­gens immer der Mensch, dessen konkre­tes Verhal­ten kaum vorher­sag­bar und vorher­seh­bar ist.

Ulf‑J. Schapp­mann
Sicher­heits­in­ge­nieur / SiGeKo

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