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Entwicklung des deutschen Sozialstaats

Rechts­an­spruch statt Barm­her­zig­keit

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Die Bundes­re­pu­blik Deutsch­land verfügt über ein leis­tungs­fä­hi­ges sozia­les Siche­rungs­sys­tem, das sich auch in Krisen­zei­ten bewährt hat. Die viel­fäl­ti­gen sozia­len Errun­gen­schaf­ten sind aber keines­wegs selbst­ver­ständ­lich – ihre Entwick­lung hat mehrere Jahr­zehnte gedau­ert.

Sie reichen von der Garan­tie des Exis­tenz­mi­ni­mums bis zur staat­li­chen Förde­rung der Kapi­tal­bil­dung in Arbeit­neh­mer­hand, von der Absi­che­rung der großen Lebens­ri­si­ken wie Krank­heit, Arbeits­lo­sig­keit, Inva­li­di­tät oder Pfle­ge­be­dürf­tig­keit durch die Sozi­al­ver­si­che­rung bis hin zu umfang­rei­chen Betei­li­gungs­rech­ten der Arbeit­neh­mer in den Betrie­ben. Zu ihrem Aufbau und Erhalt haben viele gesell­schaft­li­che Grup­pen beigetra­gen: Arbeit­neh­mer und Arbeit­ge­ber, Gewerk­schaf­ten, die Kirchen und natür­lich die Poli­tik.
Der Sozi­al­staat in seiner heuti­gen Form ist noch recht jung, er wurde recht­lich erst 1949 durch das Grund­ge­setz konsti­tu­iert. Seine Wurzeln reichen jedoch weit in die Zeit davor zurück.

Staat orga­ni­siert Sozi­al­ver­si­che­rung

Über Jahr­hun­derte gehörte die mate­ri­elle Absi­che­rung des Lebens­abends sowie der allge­mei­nen Lebens­ri­si­ken wie Inva­li­di­tät und Krank­heit zu den Aufga­ben der Fami­lie. Erst mit der Indus­tria­li­sie­rung Anfang des 19. Jahr­hun­derts wurde diese Ordnung brüchig. Arbeit und Fami­lie fanden nun häufig nicht mehr am selben Ort statt, auf der Suche nach Arbeit zogen die Menschen in die neuen indus­tri­el­len Zentren. Als Folge löste sich die Mehr-Generationen-Familie auf; im Falle von Krank­heit und Inva­li­di­tät, aber auch im Alter fehlte der stüt­zende Fami­li­en­ver­band. Verelen­dung im Krank­heits­falle sowie Alters­ar­mut wurden deshalb zum Massen­schick­sal der städ­ti­schen Bevöl­ke­rung. Zwar bemüh­ten sich die Kirchen, einige wenige sozial einge­stellte Unter­neh­mer und auch das fort­schritt­li­che Bürger­tum, das entste­hende Prole­ta­riat zu unter­stüt­zen. Eine spür­bare Verbes­se­rung der sozia­len Lage der Arbei­ter­schaft trat jedoch erst mit den bismarck­schen Sozi­al­ge­set­zen in den 80er Jahren des 19. Jahr­hun­dert ein. Mit der Kran­ken­ver­si­che­rung (1883), der Unfall­ver­si­che­rung (1884) sowie der Invaliditäts- und Alters­si­che­rung hat ein Staat erst­mals in der Geschichte im großen Stil eine soziale Absi­che­rung seiner Bürger und Bürge­rin­nen gegen die großen Lebens­ri­si­ken orga­ni­siert.
Die 1919 gewählte sozi­al­de­mo­kra­tisch geführte Regie­rung trat ein schwie­ri­ges Erbe an: Verlo­re­ner Krieg, horrende Repa­ra­ti­ons­for­de­run­gen, leere Staats­kasse, drohen­der Bürger­krieg, rasende Infla­tion. Trotz­dem gehörte die Erfül­lung alter Forde­run­gen der Arbei­ter­be­we­gung zu den ersten Maßnah­men der Weima­rer Regie­rung: Einfüh­rung des Acht­stun­den­ta­ges, tarif­recht­li­che Bestim­mun­gen, Verbes­se­run­gen des Heim­ar­bei­ter­schut­zes, Verab­schie­dung des Betriebs­rä­te­ge­set­zes (1920). Mit der Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung (1927) wurde in der Weima­rer Repu­blik eine weitere Säule der sozia­len Siche­rung errich­tet, die bis heute Bestand hat.
Nach der Macht­über­nahme der Natio­nal­so­zia­lis­ten 1933 erfolgte die Gleich­schal­tung von Poli­tik und Gesell­schaft. Parteien und Gewerk­schaf­ten wurden verbo­ten, viele ihrer Vertre­ter verhaf­tet und ermor­det. In den Betrie­ben ersetzte die Deut­sche Arbeits­front (DAF) die Tarif­par­teien. Die DAF-Organisation „Schön­heit der Arbeit“ kümmerte sich um die Verbes­se­rung der Arbeits­be­din­gun­gen, um den Werks­woh­nungs­bau und um einen – nicht zuletzt ideo­lo­gisch begrün­de­ten – verbes­ser­ten Mutter­schutz. 1936 wurde das Kinder­geld einge­führt, 1937 erhiel­ten nicht­ver­si­che­rungs­pflich­tige Deut­sche das Recht zum Eintritt in die Renten­ver­si­che­rung. Von diesen Maßnah­men profi­tier­ten ausschließ­lich so genannte „Volks­deut­sche“, ausge­schlos­sen blei­ben alle so genann­ten Nich­tarier, vor allem Bürge­rin­nen und Bürger jüdi­schen Glau­bens.
Eine Folge der Kapi­tu­la­tion Deutsch­lands 1945 war die Teilung in vier Besat­zungs­zo­nen durch die Sieger­mächte. Bereits im glei­chen Jahr stimm­ten Groß­bri­tan­nien und die USA der Grün­dung von Parteien und Gewerk­schaf­ten in ihren Zonen zu, 1946 wurde der Acht-Stunden-Tag wieder einge­führt.

Wieder­auf­bau nach dem Krieg

In der ameri­ka­ni­schen Zone galt schon 1945 die Gewer­be­frei­heit, die Arbeits­ge­richts­bar­keit wurde wieder einge­setzt und ein Betriebs­rä­te­ge­setz erlas­sen. In Berlin nahm am 1. Juli 1945 die Versi­che­rungs­an­stalt Berlin ihre Arbeit als einheit­li­che Sozi­al­ver­si­che­rung auf. 1947 trat für die West­zo­nen in der Arbeits­ver­mitt­lung und der Arbeits­lo­sen­ver­si­che­rung das „alte Recht“ aus der Weima­rer Zeit wieder in Kraft. Trotz­dem gestal­tete sich das Leben für die Bevöl­ke­rung schwie­rig. Kälte, Hunger, fehlende Wohnun­gen und schlechte hygie­ni­sche Verhält­nisse forder­ten auch nach 1945 noch viele Opfer.
Inso­fern muss­ten sich die beiden 1949 neuge­grün­de­ten deut­schen Staa­ten – die Bundes­re­pu­blik Deutsch­land und die Deut­sche Demo­kra­ti­sche Repu­blik – großen Heraus­for­de­run­gen stel­len. Dabei waren die Wege, die sie einschlu­gen, vor allem den unter­schied­li­chen Entste­hungs­vor­aus­set­zun­gen der neuen Staa­ten geschul­det: „Drüben“ wurde ein abhän­gi­ger Satel­lit des kommu­nis­ti­schen Sowjet­sys­tems aufge­baut, während „hier“ ein demo­kra­ti­scher Staat mit west­li­cher Prägung und unter west­li­cher Anlei­tung entste­hen sollte. Entspre­chend unter­schied­lich waren die einge­lei­te­ten Maßnah­men der frühen Jahre:
  • Gleich­schal­tung der bürger­li­chen Parteien, Grün­dung der SED und des „Freien deut­schen Gewerk­schafts­bun­des“ (FDGB), Boden­re­form, Enteig­nung der Groß­be­triebe, Plan­wirt­schaft auf Seiten der DDR,
  • West­bin­dung, Demo­kra­ti­sie­rung, Mehr­par­tei­en­sys­tem, soziale Markt­wirt­schaft und Sozi­al­staat­lich­keit in der Bundes­re­pu­blik.
Auch bei den sozia­len Siche­rungs­sys­te­men schlug man unter­schied­li­che Wege ein: Bereits 1947 wandelte die DDR-Führung die Sozi­al­ver­si­che­rung in eine Einheits­ver­si­che­rung mit Renten­re­ge­lung um, die bis dahin bestehende Selbst­ver­wal­tung wurde aufge­löst. Anders in der Bundes­re­pu­blik: Hier nahm man bereits 1949 die Fäden des tradi­tio­nel­len deut­schen Sozi­al­sys­tems wieder auf, um sie im Laufe der nächs­ten Jahr­zehnte zu einem dich­ten Netz sozia­ler Sicher­heit zu verwe­ben.
Bereits bei der Grün­dung der Bundes­re­pu­blik sah das System der sozia­len Siche­rung im Prin­zip wieder so aus, wie es im Kaiser­reich errich­tet und in der Weima­rer Repu­blik fort­ge­führt worden war.
Diese Konti­nui­tät im „Sozia­len“ fand auch seinen insti­tu­tio­nel­len Ausdruck. So nahm das neue Bundes­mi­nis­te­rium für Arbeit in Bonn seine Arbeit in der Nach­folge des 1918 einge­rich­te­ten Reichs­ar­beits­am­tes mit zunächst vier Abtei­lun­gen auf. Bereits Ende der 50er Jahre wurde die Abtei­lung Arbeits­recht und Arbeits­schutz um das Aufga­ben­ge­biet „Sonder­pro­bleme der Sozi­al­ord­nung, Soziale Probleme der Frauen, der älte­ren Mitbür­ger und der Ange­stell­ten, Vermö­gens­bil­dung, beruf­li­che Bildung“ erwei­tert. Das Minis­te­rium wurde folge­rich­tig umbe­nannt in „Bundes­mi­nis­te­rium für Arbeit und Sozi­al­ord­nung“ (BMA). Tätig­keits­schwer­punkte des Minis­te­ri­ums, das seinen Namen und seinen Aufga­ben­zu­schnitt mehr­fach geän­dert hat und seit 2005 „Bundes­mi­nis­te­rium für Arbeit und Sozia­les“ (BMAS) heißt, sind heute u.a. die Arbeits­för­de­rung, die Beschäf­ti­gungs­po­li­tik, das Arbeits­recht einschließ­lich Arbeits­schutz, die Sozi­al­ver­si­che­rung, die Pfle­ge­ver­si­che­rung und Reha­bi­li­ta­tion, die Kriegs­op­fer­ver­sor­gung, das Behin­der­ten­recht, die beruf­li­che Einglie­de­rung Behin­der­ter sowie die inter­na­tio­nale Sozi­al­po­li­tik.
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