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Germany’s best Top-Modell für KMU?

Deregulierter Arbeitsschutz
Germany’s best Top-Modell für KMU?

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Das deutsche Arbeitss­chutzrecht hat eine 175-järige Tra­di­tion. Die Vielzahl, die Kom­plex­ität sowie die unter­schiedlichen Verbindlichkeits­grade von Arbeitss­chutzregelun­gen des Staates, der Unfal­lver­sicherungsträger und der Nor­mungs- gremien stell­ten ins­beson­dere kleine und mit­tlere Unternehmen (KMU) vor enorme Her­aus­forderun­gen. Der vor eini­gen Jahren ein­geleit­ete und stark poli­tisch motivierte Prozess zur Dereg­ulierung im Arbeitss­chutz beruht auf ein­er sub­stanziell verän­derten Philoso­phie des Geset­zge­bers. Mit dieser Philoso­phie wur­den quan­ti­ta­tiv beleg­bare Erfolge erzielt. Qual­i­ta­tiv im Sinne der Über­schaubarkeit, Ver­ständlichkeit und Prax­is­nähe von Arbeitss­chutzvorschriften und Regeln ist dieser Prozess allerd­ings längst nicht abgeschlossen.

Alles, was Recht ist!
– Arbeitss­chutzrecht im 19. Jahrhun­dert
Das deutsche Arbeitss­chutzrecht hat eine lange Tra­di­tion. Sein Ursprung liegt in der Mitte des 19. Jahrhun­derts. Am 9. März 1839 wurde das erste Schutzge­setz für arbei­t­ende Kinder erlassen: das „Reg­u­la­tiv über die Beschäf­ti­gung jugendlich­er Arbeit­er in den Fab­riken“.
Die preußis­che Gewer­be­ord­nung von 1869 – und spätere Grund­lage der Gewer­be­ord­nung des Deutschen Reichs – verpflichtete die Arbeit­ge­ber, Maß­nah­men zum Schutz ihrer Arbeit­er zu ergreifen.
Unter Otto von Bis­mar­ck wurde nach dem Kranken­ver­sicherungs­ge­setz das Unfal­lver­sicherungs­ge­setz als zweit­er Zweig der Sozialver­sicherung ver­ab­schiedet. Es trat 1885 in Kraft. Das Gesetz verpflichtete die betrof­fe­nen Unternehmer, Beruf­sgenossen­schaften zu grün­den. Die Arbeit­nehmer und ihre Fam­i­lien waren damit bei Arbeit­sun­fällen erst­mals abgesichert.
Die Beruf­sgenossen­schaften finanzierten sich von Beginn an auss­chließlich aus Beiträ­gen der Unternehmer und stell­ten im Gegen­zug die pflichtver­sicherten Unternehmer von der Haf­tung bei Arbeit­sun­fällen im Betrieb frei (Ablö­sung der Unternehmer­haftpflicht). Sowohl die Finanzierung der Beruf­sgenossen­schaften als auch das Prinzip der Ablö­sung der Unternehmer­haftpflicht sind bis heute unverän­dert erhal­ten geblieben. Eben­so wur­den die Grund­la­gen für den Dual­is­mus im Arbeitss­chutz im 19. Jahrhun­dert gelegt – und mit dem Dual­is­mus auch immer wiederkehrende Diskus­sio­nen über die Notwendigkeit ein­er dop­pel­ten Zuständigkeit im Arbeitss­chutz.
– Arbeitss­chutzrecht im 20. Jahrhun­dert
1911 wur­den die Regelun­gen des Unfal­lver­sicherungs­ge­set­zes in die Reichsver­sicherung­sor­d­nung (RVO) über­führt. Mit Hil­fe des Unfal­lver­sicherungs-Einor­dungs­ge­set­zes von 1996 wurde die RVO in das Sozialge­set­zbuch (SGB VII – Unfal­lver­sicherung) inte­gri­ert. Das SGB VII ist die Rechts­grund­lage für die geset­zliche Unfal­lver­sicherung (UV) in Deutsch­land. Als wichtig­ste inhaltliche Verän­derung ist die Erweiterung des Präven­tion­sauf­trages zu nen­nen. Die Unfal­lver­sicherung hat­te von nun an nicht nur Arbeit­sun­fälle und Beruf­skrankheit­en, son­dern auch arbeits­be­d­ingte Gesund­heits­ge­fahren zu ver­hüten. Die Rolle der Präven­tion der UV wurde damit vom Geset­zge­ber nicht nur bestätigt, son­dern weit­er gestärkt.
Die „Europäisierung“ fast sämtlich­er Rechts­bere­iche hat auch vor dem Arbeitss­chutz nicht halt gemacht. Das heutige Arbeitss­chutzrecht in Deutsch­land basiert größ­ten­teils auf europäis­chen Direk­tiv­en. 1996 ist – par­al­lel zur Über­führung der RVO in das SGB VII – das Arbeitss­chutzge­setz in Kraft getreten. Das Arbeitss­chutzge­setz ist die nation­al umge­set­zte europäis­che Arbeitss­chutzrah­men-Richtlin­ie 89/391/EWG. Dieser Rah­men-Richtlin­ie fol­gte eine Vielzahl von Einzel-Richtlin­ien, die in Deutsch­land als Verord­nun­gen in Kraft geset­zt wur­den (z.B. Bild­schir­mar­beitsverord­nung, Betrieb­ssicher­heitsverord­nung).
Während die Unfal­lver­sicherungsträger (UV-Träger) noch bis in die 90er Jahre des let­zten Jahrhun­derts mit der Inkraft­set­zung eigen­er Unfal­lver­hü­tungsvorschriften (UVVen) ihre vom nationalen Geset­zge­ber eingeräumte Rechts­set­zungskom­pe­tenz wahrnehmen kon­nten, wurde dieses Hoheit­srecht mit dem zunehmenden Ein­fluss des europäis­chen Geset­zge­bers stark eingeschränkt. So diente die von der Europäis­chen Kom­mis­sion entwick­elte Strate­gie zur Vol­len­dung des gemein­samen Mark­tes – gestützt ins­beson­dere auf Artikel 114 des Ver­trages über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union (AEUV-Ver­trag) – dazu, ein für alle EU-Mit­gliedsstaat­en ein­heitlich­es Niveau in der Sicher­heit­stech­nik zu schaf­fen.
Damit wur­den nationale Han­delshemm­nisse abge­baut (voll­ständi­ge Har­mon­isierung), um inner­halb der EU einen freien Waren­verkehr zu gewährleis­ten. Oder anders aus­ge­drückt: Ein freier Waren­verkehr war nur zu real­isieren, wenn es für die Her­stel­lung und den Ver­trieb von Pro­duk­ten und Maschi­nen einen europaweit ein­heitlichen Sicher­heits­stan­dard gab, der die zwis­chen den EU-Staat­en bis dato beste­hen­den sicher­heit­stech­nis­chen Unter­schiede egal­isierte.
Um das zu real­isieren, erlässt die Europäis­che Union auf der Basis des genan­nten Artikels 114 so genan­nte Bin­nen­markt-Richtlin­ien, die von den Mit­gliedsstaat­en 1:1 in nationales Recht umzuset­zen sind. Kein Mit­gliedsstaat darf Forderun­gen auf­stellen, die unter oder über dem von der EU mit diesen Richtlin­ien vorgegebe­nen Sicher­heits­stan­dard von tech­nis­chen Pro­duk­ten liegen. Das heißt, dem EU-Recht ent­ge­gen­laufende nationale Geset­ze müssen von den Mit­gliedsstaat­en zurück­ge­zo­gen wer­den.
Diese EU-Strate­gie führte zur ersten ein­schnei­den­den Ein­schränkung der hoheitlichen Auf­gabe der UV, da die von den UV-Trägern in ihren Unfal­lver­hü­tungsvorschriften aufgestell­ten Bau- und Aus­rüs­tungs­bes­tim­mungen für Maschi­nen und Geräte die erwäh­n­ten Han­delshemm­nisse darstell­ten und aus diesem Grund außer Kraft geset­zt wer­den mussten.1 An die Stelle der Bau- und Aus­rüs­tungs­bes­tim­mungen in den UVVen trat die Maschi­nen­verord­nung (heute: Neunte Verord­nung zum Pro­duk­t­sicher­heits­ge­setz). Sie ist die nationale Umset­zung der europäis­chen Maschi­nen-Richtlin­ie.
Zur Konkretisierung der in den Bin­nen­markt-Richtlin­ien all­ge­mein for­mulierten tech­nis­chen Anforderun­gen wer­den auf Ini­tia­tive der Europäis­chen Kom­mis­sion so genan­nte man­datierte Nor­men von CEN/CENELEC 2 erstellt und von den nationalen Nor­mungsin­sti­tu­tio­nen in ihr Nor­men­werk über­nom­men. Diese man­datierten Nor­men dienen eben­falls der Har­mon­isierung des Bin­nen­mark­tes und bieten dem Her­steller wie dem Käufer die Gewähr, dass tech­nis­che Pro­duk­te, die nach diesen Nor­men gebaut wur­den, sich­er betrieben wer­den kön­nen, im Ein­klang mit dem europäis­chen Richtlin­ien ste­hen und somit in Europa frei gehan­delt wer­den dür­fen (Ver­mu­tungswirkung).
– Arbeitss­chutzrecht im 21. Jahrhun­dert
Ein zweit­er gravieren­der Ein­schnitt in die Rechts­set­zungskom­pe­tenz der UV bildete das so genan­nte Unfal­lver­sicherungsmod­ernisierungs­ge­setz von 2008. Mit diesem Gesetz wurde das Inkraft­set­zen von UVVen durch die Beruf­sgenossen­schaften und die Unfal­lver­sicherungsträger der öffentlichen Hand (Unfal­lka­ssen) grund­sät­zlich an strenge Kri­te­rien geknüpft. Fest­gelegt wur­den diese Kri­te­rien in dem zwis­chen Bund, Län­dern, Unfal­lver­sicherungsträgern und Sozial­part­nern am 31. August 2011 ver­ab­schiede­ten „Leitlin­ien­pa­pi­er zur Neuord­nung des Vorschriften- und Regel­w­erks im Arbeitsschutz“3. Darin wurde konkret for­muliert, unter welchen Voraus­set­zun­gen kün­ftig UVVen vom Staat genehmigt wer­den. In Abschnitt II des Papiers heißt es hierzu: „Sub­sidiär zu staatlichen Arbeitss­chutzvorschriften kön­nen UVVen erlassen wer­den, wenn es nicht zweck­mäßig ist, eine Regelung in staatlichen Vorschriften oder Regeln zu tre­f­fen und eine Bedarf­sprü­fung ergeben hat, dass eine UVV das adäquate Regelungsin­stru­ment ist. Eine Gesamtschau dieser Voraus­set­zun­gen verdichtet den Gestal­tungsspiel­raum für UVVen auf wenige Anwen­dungs­fälle“.
Im Zuge dieser Entwick­lun­gen haben die UV-Träger zwis­chen­zeitlich eine Vielzahl von UVVen zurück­ge­zo­gen und wer­den dies auf Beschluss ihrer Selb­stver­wal­tung in tur­nus­mäßi­gen Abstän­den nach fach­lich­er Prü­fung weit­er­hin tun. Auch wenn dieser Außerkraft­set­zungs-Prozess noch nicht abgeschlossen ist, lässt sich schon heute sagen, dass es quan­ti­ta­tiv zu ein­er spür­baren Ver­schlankung des Arbeitss­chutzrechts seit­ens der UV gekom­men ist.
Um mit dem Zurückziehen von UVVen mögliche Regelungslück­en zu ver­mei­den, hat der Staat diese Lück­en mit neuen Verord­nun­gen und tech­nis­chen Regeln gefüllt. So wird die UVV Laser­strahlung mit der Verord­nung zu kün­stlich­er optis­ch­er Strahlung — OStrV abgelöst, die wiederum durch tech­nis­che Regeln des Staates (bish­er in Teilen bere­its real­isiert) konkretisiert wird. Sobald die Konkretisierung durch staatlich­es Recht in Kraft ist, kann die UVV zurück­ge­zo­gen wer­den. Noch verbleibende Regelungslück­en in Bezug auf die Sicher­heit vor Laser­strahlen kann die UV in eige­nen Regeln oder in Infor­ma­tion­ss­chriften füllen, sofern der Staat diese Auf­gabe nicht übern­immt. Regeln und Infor­ma­tio­nen der UV sind dem staatlichen Recht nachrangig.
Einen ähn­lichen Weg wie die UVV Laser­strahlung hat die UVV Wärmekraftwerke bere­its zu Ende beschrit­ten. Hier hat in erster Lin­ie die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung beste­hen­des UV-Recht abgelöst. Der UVV Elek­tro­mag­netis­che Felder ste­ht diese Entwick­lung noch bevor. Sobald die EU-Richtlin­ie (2013/35/EU) zum Schutz vor elek­tro­mag­netis­chen Feldern vom 26. Juni 2013 in Deutsch­land durch eine Verord­nung umge­set­zt (Richtlin­ie ist von den EU-Mit­gliedsstaat­en bis 2016 umzuset­zen) und mit Tech­nis­chen Regeln konkretisiert wurde, stellt die beste­hende UVV eine Dop­pel­regelung dar und ist außer Kraft zu set­zen.
Wichtig an dieser Stelle ist der Hin­weis, dass die tech­nis­chen Regeln des Staates, wie die oben erwäh­n­ten man­datierten Nor­men der EU-Kom­mis­sion, Konkretisierun­gen beste­hen­den Rechts darstellen und die Ver­mu­tungswirkung aus­lösen. Das trifft auf die Regeln der Unfal­lver­sicherung sowie son­stige Regeln der Tech­nik (z.B. nicht man­datierte Nor­men) nicht zu. Damit sind die Verbindlichkeit­en und die Zuständigkeit­en für die Konkretisierun­gen mit Ver­mu­tungswirkung auf europäis­ch­er wie auf nationaler Ebene klar geregelt. Unternehmen, die sich an den rechtlichen Vor­gaben und Konkretisierun­gen des Staates ori­en­tieren, befind­en sich juris­tisch betra­chtet auf der „sicheren Seite“. Aber beste­ht diese Klarheit auch auf betrieblich­er Ebene?
Weniger Vorschriften – mehr Ver­ant­wor­tung
Nach der Philoso­phie des deutschen Geset­zge­bers ist das Arbeitss­chutzrecht mit seinen Geset­zen, Verord­nun­gen und Tech­nis­chen Regeln abschließend und für die betriebliche Prax­is aus­re­ichend konkret. Im Leitlin­ien­pa­pi­er heißt es dazu: „Betriebe haben durch schlankere Vorschriften ein­er­seits neue Gestal­tungsspiel­räume erhal­ten. Ander­er­seits beste­ht Bedarf an Konkretisierun­gen, wie die in den staatlichen Vorschriften gestell­ten Anforderun­gen erfüllt wer­den kön­nen. Zur Deck­ung dieses Bedarfs wer­den von staatlichen Auss­chüssen auf der Grund­lage staatlich­er Arbeitss­chutzvorschriften Regeln erstellt.“ Staatliche Arbeitss­chutzge­set­ze, Verord­nun­gen und tech­nis­che Regeln zeigen somit der UV den einzuhal­tenden Rah­men auf, in dem sie sich kün­ftig bewe­gen kann. Der Staat beansprucht die Hoheit in Sachen Arbeitss­chutzrecht, was let­ztlich Folge der europäis­chen Vor­gaben ist, die die einzel­nen Mit­gliedsstaat­en verpflicht­en, die EU-Richtlin­ien ver­trags­gemäß nicht nur umzuset­zen und für einen EU-kon­for­men Vol­lzug zu sor­gen, son­dern auch über die Wirk­samkeit des nationalen Arbeitss­chutzes nach Brüs­sel zu bericht­en.
Daher hat der Geset­zge­ber beim The­ma Ver­schlankung des Arbeitss­chutzrechts im ver­gan­genen Jahrzehnt seinen Blick zuallererst in Rich­tung Unfal­lver­sicherung gerichtet. Denn als Folge des Dual­is­mus sind über die Jahrzehnte hin­weg zwei par­al­lele Regel­w­erke ent­standen, die nur bed­ingt miteinan­der verzah­nt und selb­st für Fach­leute nicht leicht zu durch­schauen waren. Darüber hin­aus wurde in bei­den Regel­w­erken häu­fig auf zahlre­iche konkretisierende Nor­men ver­wiesen, was die Anwend­barkeit für die Betriebe nicht ein­fach­er machte. Gle­ichzeit­ig wurde mit einem zunehmenden Ver­weis auf Nor­men ein drittes und dazu noch kostenpflichtiges Regel­w­erk „geschaf­fen“. Wenn in Einzelfällen drei Regelset­zer den gle­ichen Sachver­halt regeln, sind Fra­gen nach der Sinnhaftigkeit eben­so zwangsläu­fig wie die danach, was verbindlich ist und was nicht. Ins­beson­dere, wenn die Mehrfachregelun­gen unter­schiedliche Schutzniveaus bein­hal­ten oder in Nor­men Gren­zw­erte für den betrieblichen Arbeitss­chutz fest­gelegt wur­den, was in Deutsch­land – nach dem Gemein­samen Deutschen Standpunkt4 (GDS) – dem Staat und der UV (allerd­ings stark eingeschränkt) vor­be­hal­ten bleibt. Bei solchen Kon­stel­la­tio­nen ist es Betrieben fast unmöglich, ohne fremde Hil­fe den Überblick zu behal­ten und die Wer­tigkeit unter­schiedlich­er Regeln einzuord­nen. Diese Kon­stel­la­tion sollte kün­ftig der Ver­gan­gen­heit ange­hören.
Im Leitlin­ien­pa­pi­er zum Arbeitss­chutzrecht wer­den Staat und UV als Regelset­zer ange­sprochen. Es heißt darin konkret: „Die Her­stel­lung eines ver­ständlichen, über­schaubaren und abges­timmten Vorschriften- und Regel­w­erkes ist … mit dem Unfal­lver­sicherungsmod­ernisierungs­ge­setz (UVMG) als dauer­hafte rechtliche Verpflich­tung für Bund, Län­der und Unfal­lver­sicherungsträger fest­geschrieben wor­den …“ Von Nor­mungsin­sti­tu­tio­nen als drit­ten Regelset­zer im Arbeitss­chutz ist an kein­er Stelle die Rede. Das ist kein Zufall. Der Staat verzichtet in seinen Tech­nis­chen Regeln weit­ge­hend auf einen Ver­weis auf Nor­men, ins­beson­dere auf solche, die betrieblichen Arbeitss­chutz regeln. Am Beispiel der neuen Arbeitsstät­ten-Regel „Beleuch­tung“ (ASR 3.4) hat das Arbeitsmin­is­teri­um diesen Weg kon­se­quent beschrit­ten und einen Ver­weis auf die Beleuch­tungsnorm DIN EN 12 464 „Licht und Beleuch­tung, Teil 1: Beleuch­tung von Arbeitsstät­ten in Innen­räu­men“ von Beginn an aus­geschlossen.
Die enge Verzah­nung staatlichen und UV-Rechts, die mit der Neuord­nung des Arbeitss­chutzrechts ein­geleit­et wurde, ist auch im Sinne der Betriebe pos­i­tiv zu bew­erten. Mit der UVV Grund­sätze der Präven­tion (GUV V A1/BGV A1) hat der Staat der Unfal­lver­sicherung den Weg geeb­net, auch staatlich­es Recht bei ihrem Auf­sicht­shan­deln anzuwen­den. Diese Verzah­nung ist gelun­gen und auf Langfristigkeit angelegt, da die ange­führte UVV als Basisvorschrift der UV auch kün­ftig in Kraft bleiben wird.
Unter den in der öffentlichen Diskus­sion ver­wen­de­ten Schlag­worten Dereg­ulierung und Bürokratieab­bau soll­ten die Betriebe nicht nur von zu vie­len Vorschriften ent­lastet, son­dern auch ihre Eigen­ver­ant- wor­tung gestärkt und keine zu konkreten Vor­gaben for­muliert wer­den (Schutzzielfor­mulierun­gen). Diesem Ansin­nen würde auf den ersten Blick nie­mand ern­sthaft wider­sprechen wollen. Beim zweit­en Blick wird klar, dass die quan­ti­ta­tive Ent­las­tung, die nach­weis­lich erfol­gt ist, mit ein­er größeren Eigen­ver­ant­wor­tung und damit wiederum mit einem Mehr an Belas­tung ein­herge­ht. Ob sich die durch den Vorschriften­ab­bau gewonnene Ent­las­tung für Betriebe und die mit der größeren Eigen­ver­ant­wor­tung ein­herge­hende neue Belas­tung neu­tral­isieren, ist schw­er zu sagen. Fest ste­ht allerd­ings, dass die poli­tisch gewollte und vol­l­zo­gene Ver­schlankung des Arbeitss­chutzrechts bei den Unternehmen viele Hoff­nun­gen geweckt, aber längst nicht alle erfüllt haben. Denn die pos­tulierte Stärkung der Eigen­ver­ant­wor­tung der Unternehmer durch das neue Arbeitss­chutzrecht hat ins­beson­dere für kleine und mit­tlere Unternehmen (KMU) eine Schat­ten­seite.
Während große Unternehmen über eigene Stab­s­bere­iche mit Arbeitss­chutzex­perten ver­fü­gen, die sich auss­chließlich mit dem Arbeitss­chutzrecht und der Umset­zung im eige­nen Betrieb befassen, müssen KMU die Spiel­räume, die ihnen der Staat eingeräumt hat, ohne inner­be­triebliche Arbeitss­chutz­fach­leute an ihre betrieblichen Ver­hält­nisse anpassen. Nach einem Artikel des Han­dels­blattes vom 22. Sep­tem­ber 2008 mit dem Titel Arbeitss­chutz: Dereg­ulierung entzweit Unternehmen sind die Unternehmer in Sachen Dereg­ulierung ges­pal­ten. Während die einen die neuen Freiräume begrüßen, tun sich vor allem KMU schw­er, beste­hen­des Arbeitss­chutzrecht aus eigen­er Kraft auf ihre betrieblichen Bedürfnisse hin zu „über­set­zen“. Sie müssen sich entwed­er intern dieser Her­aus­forderung stellen und/oder exter­nen Rat ein­holen. Das kostet Zeit und Geld.
Dass sich ins­beson­dere kleine und mit­tel­große Betriebe bei der Umset­zung des neuen Arbeitss­chutzrechts schw­er tun, wurde bei ein­er KMU-Ver­anstal­tung auf der A+A 2009 in Düs­sel­dorf mit dem Titel Dereg­ulierung im Arbeitss­chutz – Fluch oder Segen für den Mit­tel­stand? eben­falls bestätigt. Als Schlussfol­gerung aus der Ver­anstal­tung kon­nte fest­ge­hal­ten wer­den, dass Betriebe dieser Größe einen hohen Bedarf an leicht ver­ständlichen und prax­is­na­hen Hand­lung­shil­fen haben, die ihnen bei der betrieblichen Umset­zung des staatlichen Rechts eine konkrete Hil­fe bieten. Diesen real existieren­den Bedarf woll­ten die Unternehmer sozusagen als Auf­trag an die Regelset­zer Staat und Unfal­lver­sicherung ver­standen wis­sen.
Präven­tion nach Maß – das Gebot der Stunde
Die staatlichen Vorschriften und Regeln sind branchenüber­greifend for­muliert. Aber jede Branche hat ihre Beson­der­heit­en. In einem Recht­san­walts­büro beste­hen andere Gefährdun­gen für die Mitar­beit­er, als auf ein­er Großbaustelle oder in ein­er Kfz-Werk­statt. Geset­ze, Verord­nun­gen und auch tech­nis­chen Regeln kön­nen diese Beson­der­heit­en nicht alle abdeck­en, ohne eine Vorschriften­flut auszulösen, die poli­tisch ger­ade nicht mehr gewollt ist. Das möchte auch auf betrieblich­er Seite sich­er nie­mand. Genau an diesem Punkt liegt das Poten­zial der UV. Die UV hat sich diesen Beson­der­heit­en der Branchen und unter­schiedlichen Betrieb­s­größen seit der Grün­dung der ersten Beruf­sgenossen­schaften immer wieder gestellt – bei sich stetig wan­del­nden tech­nol­o­gis­chen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rah­menbe­din­gun­gen.
Da die Unfal­lver­sicherung trotz der beschriebe­nen Ein­schränkung ihrer Recht­set­zungskom­pe­tenz nach wie vor geset­zlich beauf­tragt ist, Präven­tion „mit allen geeigneten Mit­teln“ (§ 14 SGB VII) zu betreiben und – im Gegen­satz zum Staat oder den Nor­mung­sor­gan­i­sa­tio­nen – über umfan­gre­iche branchen­spez­i­fis­che Erfahrun­gen und ein fundiertes Prax­iswis­sen ver­fügt, ist sie im Grunde die ide­ale Instanz, um die vom Staat gestell­ten Forderun­gen in Sachen Arbeitss­chutz für unter­schiedliche betriebliche Ziel­grup­pen, bes­timmte Tätigkeit­en, Arbeit­splätze und Ver­fahren zu „über­set­zen“. Erste Ansätze wie dies gelin­gen kann, sind längst gemacht. An dieser Stelle bleibt den neuen Fach­bere­ichen (ehe­mals Fachausschüsse/Fachgruppen) der DGVU aber ein weites und lohnenswertes Betä­ti­gungs­feld, das auf der Grund­lage des erwäh­n­ten Leitlin­ien­pa­piers bestellt wer­den kann. Als vielver­sprechende Beispiele gel­ten die DGUV-Schriften­rei­he Gesund und fit im Klein­be­trieb sowie die ersten Entwürfe der so genan­nten Branchen­regeln der Unfal­lver­sicherung.
Die Fach­bere­iche der DGUV haben die Entwick­lung des Arbeitss­chutzrechts inten­siv mitver­fol­gt. Das gehört seit jeher zu ein­er ihrer Haup­tauf­gaben. Bere­its 2003, also lange vor dem Inkraft­treten des neuen SGB VII im Jahre 2008, haben die Fach­bere­iche damit begonnen, Hand­lung­shil­fen für KMU zu erstellen. Die Schriften­rei­he Gesund und fit im Klein­be­trieb der DGUV5 ist ein Beispiel dafür, wie staatliche Regelun­gen, ver­bun­den mit den branchen­spez­i­fis­chen Erfahrun­gen und dem Fach­wis­sen der UV-Träger, auf die betriebliche Ebene herun­terge­brochen wer­den kön­nen. Die wichtig­sten Kri­te­rien beim Entwick­eln von Hand­lung­shil­fen der genan­nten Schriften­rei­he sind: Ver­ständlichkeit der Sprache und der Inhalte, der auf das Wesentliche beschränk­te Umfang sowie die Wirk­samkeit der Präven­tion­s­maß­nahme.
Durch diesen maßgeschnei­derten Ansatz sind Schriften dieser Rei­he zu einem Erfol­gsmod­ell gewor­den. Das haben ver­schiedene Tests und Inter­views in Betrieben belegt. Ein seit Jahren im Ein­satz befind­lich­es Instru­ment zur Ein­leitung eines kon­tinuier­lichen Verbesserung­sprozess­es in KMU, das in der Infor­ma­tion­ss­chrift So geht‘s mit Ideen-Tre­f­fen (BGI/GUV‑I 7010–1)6 beschrieben ist, wurde im ständi­gen Aus­tausch mit Prak­tik­ern aus dem gewerblichen wie dem öffentlichen Bere­ich immer wieder an die betrieblichen Gegeben­heit­en angepasst. Voraus­sichtlich im Mai 2014 wird diese Hand­lung­shil­fe in drit­ter, ergänzter Auflage erscheinen und Betrieben erst­mals auch eine ein­fache Anleitung zur Gefährdungs­beurteilung bei psy­chis­chen Belas­tun­gen bieten.
Da auf poli­tis­ch­er Ebene der Wun­sch beste­ht, die Gefährdungs­beurteilung zu psy­chis­chen Belas­tun­gen am Arbeit­splatz ger­ade in KMU bre­it­er zu ver­ankern, erfährt die neue Hand­lung­shil­fe auch vom Staat und den Sozial­part­nern bre­ite Unter­stützung. Es spricht nichts dage­gen, diesen erfol­gver­sprechen­den Weg der maßgeschnei­derten Hand­lung­shil­fen für die Ziel­gruppe KMU kon­se­quent weit­er zu beschre­it­en. Ganz im Gegen­teil. Dieser Weg scheint ein gang­bar­er von mehreren zu sein, um den von Unternehmen angemah­n­ten Bedarf an prax­is­na­hen Hand­lung­shil­fen zu deck­en.
Diskus­sion und Faz­it
For­mal sind – wie aus­führlich dargelegt – die Verbindlichkeit­en und Zuständigkeit­en des neuen Arbeitss­chutzrechts in Deutsch­land klar geregelt. Ist das neue Arbeitss­chutzrecht damit automa­tisch auch auf betrieblich­er Ebene schon abschließend und aus­re­ichend konkret? Oder anders gefragt: Ist bere­its ein hand­hab­bares und aus sich her­aus ver­ständ- lich­es Arbeitss­chutzrecht real­isiert? Bei­de Fra­gen müssen auf Grund der Rück­mel­dun­gen der Betriebe mit Nein beant­wortet wer­den. Das Leitlinienpapier3 zeigt auf, wohin der Weg gehen muss. Das Ziel selb­st ist längst nicht erre­icht.
Während die Ver­schlankung des Arbeitss­chutzrechts vor­angeschrit­ten ist und Dop­pel­regelun­gen mit der Vorherrschaft staatlichen Rechts kün­ftig ver­mieden wer­den, befind­et sich die Prax­is­nähe und die Ver­ständlichkeit des dem Arbeitss­chutzrecht unter­ge­ord­neten Regel­w­erks aus Sicht der Betriebe noch in den Kinder­schuhen. Mit Blick auf die Bedürfnisse der betrieblichen Prak­tik­er – und ins­beson­dere der KMU – ste­ht der Unfal­lver­sicherung wie dem Staat noch eine Herkule­sauf­gabe bevor. Was derzeit noch flächen­deck­end fehlt, sind auf die Prax­is herun­terge­broch­ene ver­ständliche, ein­fach umset­zbare und vor allem wirk­same Hand­lung­shil­fen für Sicher­heit und Gesund­heitss­chutz am Arbeit­splatz.
Kleine und mit­tlere Unternehmen sind eine Ziel­gruppe, die mit Fak­ten überzeugt wer­den müssen, bevor sie Verän­derun­gen im Unternehmen vornehmen. Sie wollen ins­beson­dere den betrieb­swirtschaftlichen Nutzen erken­nen kön­nen. Das ist erfahrungs­gemäß dann leichter, wenn in Betrieben ein konkretes Prob­lem zu lösen ist, bei dem Externe unter­stützend helfen kön­nen. Solange es im Betrieb allerd­ings „rund läuft“, sind Betriebe für Verän­derun­gen nur schw­er zu gewin­nen. Es bedarf beispiel­sweise ein­er sehr schlüs­si­gen und prax­isori­en­tierten Überzeu­gungsar­beit, Betriebe von mehr Investi­tio­nen in den betrieblichen Gesund­heitss­chutz zu überzeu­gen, wenn der bevorste­hende Fachkräfte­man­gel vor dem Hin­ter­grund des demografis­chen Wan­dels inner­be­trieblich noch nicht ein­mal ins Kalkül gezo­gen, geschweige denn the­ma­tisiert wurde.
Dass Unternehmen ihre vorhan­de­nen Fachkräfte möglichst gesund bis zur Rente im Betrieb hal­ten soll­ten, wäre ein wichtiges Argu­ment für mehr Investi­tio­nen in den Gesund­heitss­chutz. Ein überzeu­gen­des betrieb­swirtschaftlich­es Argu­ment wäre, die Erfahrun­gen und das Know-how der Älteren dadurch im Betrieb zu sich­ern, dass man den Auss­chei­den­den rechtzeit­ig einen Jün­geren an die Seite stellt. Dazu allerd­ings bedarf es ein­er langfristi­gen Strate­gie, die in KMU neben dem All­t­ags­geschäft nicht ohne Weit­eres zu real­isieren ist.
Die Gefährdungs­beurteilung nimmt im Arbeitss­chutzhan­deln eine zen­trale Rolle ein. Viele Rechts­grund­la­gen für den Arbeitss­chutz bein­hal­ten den konzep­tionellen Ansatz zur Durch­führung von Gefährdungs­beurteilun­gen und der Ableitung geeigneter Maß­nah­men. Die Durch­führung ein­er Gefährdungs­beurteilung ist für alle Betriebe verpflich­t­end und das bere­its seit 1996 mit Inkraft­treten des Arbeitss­chutzge­set­zes. Nach 18 Jahren beste­hen­den Rechts müsste man davon aus­ge­hen kön­nen, dass eine Gefährdungs­beurteilung in den Betrieben inzwis­chen zur Rou­tine gehört. Die Prax­is ist allerd­ings ernüchternd. In ein­er von der Bun­de­sanstalt für Arbeitss­chutz und Arbeitsmedi­zin (BAuA) 2011 veröf­fentlicht­en Befragung7 von Geschäfts­führern von Kle­inst- und Klei­n­un­ternehmen (< 50 Mitar­beit­er) wurde fest­gestellt, dass nur etwa 38% eine Gefährdungs­beurteilung durchge­führt haben. Und nur bei 6% dieser Gefährdungs­beurteilun­gen waren auch die psy­chis­chen Belas­tun­gen mit berück­sichtigt wor­den. Das heißt, von ein­er ganzheitlichen Betra­ch­tung in Sachen Präven­tion ist man in den Betrieben noch weit ent­fer­nt.
Als Gründe für die geringe Umset­zung der Gefährdungs­beurteilung zu psy­chis­chen Belas­tun­gen fan­den Beck et al.8 im Rah­men ein­er Auswer­tung ver­schieden­er jün­ger­er Stu­di­en zu dieser The­matik, dass die in der Prax­is und Wis­senschaft ver­wen­de­ten Begriffe von psy­chis­ch­er Belas­tung unein­heitlich und auf den betrieblichen Kon­text zu wenig konkretisiert seien. Des Weit­eren sei das Ange­bot an Hand­lung­shil­fen zu unüber­sichtlich. Nicht zulet­zt wird kri­tisiert, dass es betrieblichen wie über­be­trieblichen Akteuren sowie den Auf­sichts­di­en­sten an Wis­sen und Qual­i­fika­tion man­gele. In ein­er Befra­gung von Betriebsräten8 gaben 69% als Gründe für Wider­stände gegen eine Gefährdungs­beurteilung zu psy­chis­chen Belas­tun­gen an, dass kaum ein­er wisse, wie eine Gefährdungs­beurteilung zu dieser The­matik durchzuführen sei.
Die Tech­nis­che Regeln für Betrieb­ssicher­heit „Gefährdungs­beurteilung und sicher­heit­stech­nis­che Bew­er­tung“ (TRBS 1111) – als Konkretisierung der Betrieb­ssicher­heitsverord­nung – bietet Betrieben zwar den Rah­men für ihre Gefährdungs­beurteilung. Die Inhalte müssen aber vom Betrieb in Eigen­ver­ant­wor­tung aus­ge­füllt wer­den – und das für jede einzelne Gefährdung und für jeden Arbeit­splatz (auch, wenn man bei der Beurteilung gle­iche Arbeit­splätze gemein­sam betra­cht­en kann). Damit sind die Betriebe in der Pflicht, eigene Konkretisierun­gen bezo­gen auf ihre betriebliche Sit­u­a­tion vorzunehmen. Ein Unternehmer, der eine Gefährdungs­beurteilung nach Arbeitss­chutzge­setz durch­führen möchte und sich ein­fache Hil­fen aus dem Inter­net erhofft, erhält je nach Such­mas­chine zwis­chen 200 Tausend bis 700 Tausend Ein­träge. Bei diesen Dimen­sio­nen wird die richtige Wahl zu einem schwieri­gen Unter­fan­gen.
Das gewählte Beispiel der Gefährdungs­beurteilung zu psy­chis­chen Belas­tun­gen stellt zwar einen extremen Fall dar. Der Fall zeigt aber sehr deut­lich, wie kom­plex die Gefährdungs­beurteilung für die Betriebe in der Prax­is tat­säch­lich ist. Für die meis­ten ist sie – wie die Zahlen zeigen – offen­sichtlich eine unüber­wind­bare Hürde, selb­st unter dem Gesicht­spunkt, dass Betrieben die rechtliche Verpflich­tung bewusst ist.
Während die TRBS 1111 mit einem Umfang von elf Seit­en sehr all­ge­mein bleibt, stellt die Tech­nis­che Regel Gefährdung durch Hautkon­takt. Ermit­tlung – Beurteilung – Maß­nah­men (TRGS 401) das Gegen­teil dar. Sie ist mit 47 Seit­en ein sehr umfan­gre­ich­es Papi­er, das für KMU in dieser Form nur schw­er zu hand­haben ist. An dieser Stelle wird der Bedarf der Betriebe nach prax­is­na­hen und branchen­spez­i­fis­chen Hand­lung­shil­fen so offen­sichtlich, dass man sich diesem Bedarf im Grunde nicht mehr entziehen kann.
Die Schwierigkeit, sich bei KMU Gehör zu ver­schaf­fen, bet­rifft nicht nur die Unfal­lver­sicherung oder die staatliche Arbeitss­chutza­uf­sicht, son­dern auch andere Sozialver­sicherungszweige. So hat die Tech­niker Krankenkasse (TK) bei kleinen und mit­tleren Unternehmen nach inner­be­trieblichen Wider­stän­den gegen Betrieblich­es Gesund­heits­man­age­ment (BGM) gefragt.9 Als Gründe für den Wider­stand nen­nt die Unter­suchung der TK, dass die Konzepte zu BGM für kleine und mit­tlere Betriebe zu the­o­retisch, zu prax­is­fern, zu umfan­gre­ich und ohne betrieblichen Nutzen seien. Diese Argu­mente tre­f­fen in der Tat auf viele Man­age­men­tkonzepte zu, die sich an KMU richt­en. Oft sind diese Konzepte in ein­er Sprache ver­fasst, die nicht von den Prak­tik­ern gesprochen wird. Dieses Aneinan­der-vor­bei-Kom­mu­nizieren ist eine der entschei­den­den Hür­den für die Akzep­tanz jeglich­er Konzepte in KMU. Wenn Betriebe die Sprache nicht ver­ste­hen, wer­den sie das Konzept zur Seite leg­en und nicht weit­er ver­fol­gen. Die richtige Sprache ist sozusagen der Türöffn­er. Es ist auch ein Irrtum, zu glauben, dass Gesund­heits­man­age­men­tkonzepte, die sich an große Unternehmen richt­en und dort erfol­gre­ich umge­set­zt wer­den, auf KMU über­trag­bar sind. In KMU herrschen andere Geset­ze. Die Struk­turen sind über­schaubar und die Kom­mu­nika­tion ist direk­ter als in Groß­be­trieben. KMU „tick­en“ anders.
Schon der Begriff Betrieblich­es Gesund­heits­man­age­ment gehört in der Regel nicht zum Sprachge­brauch der KMU. Weit­er­hin lassen sich Unternehmer, die ihren Betrieb zwar „man­a­gen“, aber es sprach­lich so nicht aus­drück­en, nur ungerne von Exter­nen neue Man­age­men­tauf­gaben „verkaufen“. KMU wer­den mit unzäh­li­gen neuen und viel ver­sprechen­den Man­age­men­tkonzepten kon­fron­tiert. Und wenn selb­st Gesund­heit­sex­perten Begriffe wie BGM, betrieblich­er Gesund­heitss­chutz oder betriebliche Gesund­heits­förderung oft wahl­los und ohne klare Dif­feren­zierung ver­wen­den, darf es nicht über­raschen, dass Betriebe vor­sichtig mit der Imple­men­tierung neuer Sys­teme sind. Die Sprache ist ein wichtiges Trans­port­mit­tel in der Kom­mu­nika­tion. Wenn die Ver­fass­er der Konzepte keine klare Sprache find­en, wenn die Sprache zwis­chen ver­schiede­nen unklaren Begrif­flichkeit­en dif­fus bleibt, bleibt es aus Sicht der Betriebe auch das Konzept. Das der TK-Unter­suchung ent­nommene Zitat: „Gesund­heits­man­age­ment ist für die Mehrzahl der befragten Betriebe ein Fremd­wort“ ist vor diesem Hin­ter­grund dur­chaus zwei­deutig zu ver­ste­hen.
Mit dem neuen Arbeitss­chutzrecht hat der Geset­zge­ber einen Par­a­dig­men­wech­sel ein­geleit­et, der in der Umset­zung noch nicht flächen­deck­end vol­l­zo­gen ist. Der Beitrag hat ver­sucht aufzuzeigen, vor welchen Schwierigkeit­en ins­beson­dere kleine und mit­tel­ständis­che Unternehmen ste­hen, was ihnen beson­dere Prob­leme bere­it­et und wie Betriebe eine spür­bare Ent­las­tung erfahren kön­nen. Mit Bezug auf den Titel dieses Beitrags ist festzuhal­ten, dass das neue Arbeitss­chutzrecht mit seinem unter­ge­ord­neten Regel­w­erk für KMU noch nicht die Qual­ität eines Best Top- Mod­ells erre­icht hat.
Die Rolle, die die geset­zliche Unfal­lver­sicherung mit dem ihr verbliebe­nen geset­zlichen Auf­trag – Präven­tion mit allen geeigneten Mit­teln zu betreiben – für kleine und mit­tel­ständis­che Betriebe bei diesem Prozess ein­nehmen kann, wurde beispiel­haft ver­sucht zu skizzieren.
  • 1 Anmerkung: Die Betriebs- und Prüfvorschriften in den UVVen waren sein­erzeit von der Außerkraft­set­zung nicht betrof­fen. Eine Betrof­fen­heit für den betrieblichen Teil wurde erst 2002 mit Inkraft­treten der Betrieb­ssicher­heitsverord­nung – der deutschen Umset­zung der europäis­chen „Arbeitsmit­tel­be­nutzungsrichtlin­ie“ 89/655/EWG – in Gang geset­zt.
  • 2 CEN/CENELEC: CEN = Comité Européen de Nor­mal­i­sa­tion (Europäis­che Komi­tee für Normung)/CENELEC = Comité Européen de Nor­mal­i­sa­tion Élec­trotech­nique (Europäis­che Komi­tee für elek­trotech­nis­che Nor­mung)
  • 3 Leitlin­ien­pa­pi­er zur Neuord­nung des Vorschriften- und Regel­w­erks im Arbeitss­chutz; Vere­in­barung des BMAS, des LASI, der DGUV, des Spitzen­ver­ban­des der land­wirtschaftlichen Sozialver­sicherung, der BDA und des DGB vom 31. August 2011
  • 4 Europäis­che Nor­mung im Bere­ich des betrieblichen Arbeitss­chutzes; Gemein­samer Stand­punkt des Bun­desmin­is­ters für Arbeit und Sozialord­nung, der ober­sten Arbeitss­chutzbe­hör­den der Län­der, der Träger der geset­zlichen Unfal­lver­sicherun­gen, der Sozial­part­ner sowie des DIN Deutsches Insti­tut für Nor­mung e.V. zur Nor­mung im Bere­ich der auf Artikel 118a (Anm.: Artikel wird heute unter 153 des EG-Ver­trages – Teil Sozialpoli­tik – geführt) des EWG-Ver­trages gestützten Richtlin­ien (Bun­de­sar­beits­blatt 1/1993 S. 37–39).
  • 5 DGUV-Schriften­rei­he Gesund und fit im Klein­be­trieb; www.dguv.de; Web­code: d69167
  • 6 Arbeit­en: entspan­nt – gemein­sam – bess­er. So geht’s mit Ideen-Tre­f­fen (BGI/GUV‑I 70101–1); Infor­ma­tion­ss­chrift aus der DGUV Schriften­rei­he Gesund und fit im Klein­be­trieb; (Anmerkung: die 3. über­ar­beit­ete Fas­sung der Infor­ma­tion­ss­chrift erscheint im Mai 2014 und ist eben­falls kosten­los ver­füg­bar unter: www.dguv.de; Web­code: d69167)
  • 7 C. Sczes­ny, S. Kein­dorf, P. Droß Ken­nt­nis­stand von Unternehmen auf dem Gebi­et des Arbeits- und Gesund­heitss­chutzes in KMU Ergeb­nisse ein­er repräsen­ta­tiv­en Befra­gung von Inhaber/innen / Geschäftsführer/innen in Klein- und Kle­in­stun­ternehmen; Forschung: Pro­jekt F 1913; Dortmund/Berlin/Dresden 2011
  • 8 D. Beck, G. Richter, M. Ertel, M. Morschhäuser Gefährdungs­beurteilung bei psy­chis­chen Belas­tun­gen in Deutsch­land – Ver­bre­itung, hem­mende und fördernde Bedin­gun­gen; in Präven­tion und Gesund­heits­förderung 7/2012 S. 115–119; Springer Ver­lag 2012
  • 9 Gesund­heit in KMU – Wider­stände gegen Betrieblich­es Gesund­heits­man­age­ment in kleinen und mit­tleren Unternehmen – Gründe, Bedin­gun­gen und Wege zur Über­win­dung – Veröf­fentlichun­gen zum Betrieblichen Gesund­heits­man­age­ment der TK, Band 17 – ISSN 1610–8450 Her­aus­gegeben von der Tech­niker Krankenkasse http://www.tk.de/centaurus/servlet/contentblob/209528/Datei/1888/Report-Gesundheit-in-KMU.pdf
Autor
Dr. Heinz Schmid, Much
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