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Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen

Ein wichtiger Schritt für die Anlagensicherheit
Das neue Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen

Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen 
Die Sicherheit überwachungsbedürftiger Anlagen ist erstmals in einem eigenen Gesetz geregelt. Foto: © Lubos Chlubny – stock.adobe.com
Donato Muro
Dampfkessel, Aufzugsan­la­gen, Anla­gen in explo­sion­s­ge­fährde­ten Bere­ichen, Druck­be­häl­ter­an­la­gen, Tankstellen – auch wenn diese Begriffe auf den ersten Blick wenig miteinan­der zu tun haben, so haben sie zumin­d­est eines gemein­sam: Es han­delt sich rechtlich gese­hen bei allen um überwachungs­bedürftige Anla­gen. Führt man sich die Begriffe vor Augen, wird jedem klar sein, dass es sich hier­bei um nicht ganz unge­fährliche Geräte han­delt, so dass die Überwachungs­bedürftigkeit vernün­ftiger­weise Sinn macht.

Auch der Geset­zge­ber hat dies erkan­nt und zahlre­iche detail­lierte Regelun­gen für den Umgang mit überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen geschaf­fen. Im Zen­trum der Regelun­gen ste­ht die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung. Auf geset­zlich­er Ebene waren diese Anla­gen haupt­säch­lich Teil der alten Fas­sung des Pro­duk­t­sicher­heits­ge­set­zes. Ein fun­da­men­tales eigen­ständi­ges Gesetz hat es nicht gegeben – dies hat sich nun mit dem Gesetz zu überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen (ÜAnlG) geändert.

Modernisierungen der Regelungen der Anlagensicherheit

Die Erwartun­gen an Unternehmer in der heuti­gen Zeit gehen weit über die Sicherung eines wirtschaftlichen Erfolges hin­aus. Immer mehr geht es auch um das Bewusst­sein für die eigene Unternehmung und ihre Wirkun­gen auf die Umwelt, den Men­schen und die Zukun­ft. Das zeigt sich auch daran, dass es über die let­zten Jahre zu zahlre­ichen Mod­ernisierun­gen im Regelungs­bere­ich des Arbeitss­chutzes gekom­men ist.

Daneben bildet die Anla­gen­sicher­heit eine weit­ere beson­ders rel­e­vante Säule, wenn es um die Gewährleis­tung der Sicher­heit der Schutzziele geht. Auch hier hat sich über die let­zten Jahre eine kom­plexe Rechtssys­tem­atik entwick­elt, die sich über ver­schiedene Geset­ze, Verord­nun­gen, Tech­nis­che Regeln und viele Hand­lungsempfehlun­gen erstreckt. Die Prob­lematik der grund­sät­zlichen Vorschriften über überwachungs­bedürftige Anla­gen bestand dabei jedoch nicht nur darin, dass sie in kein­er­lei logis­chem Zusam­men­hang im Pro­duk­t­sicher­heits­ge­setz zu find­en waren, son­dern zusät­zlich darin, dass es sich um ver­al­tete Vorschriften han­delt, die seit 1953 kaum verän­dert wur­den. So war eine Über­ar­beitung, auch in Angle­ichung an den stark mit der Anla­gen­sicher­heit ver­bun­de­nen Bere­ich des Arbeitss­chutzes, wichtig und nötig.

Eine vernün­ftige, wirkung­sori­en­tierte und voll­ständi­ge Sicher­heit­spoli­tik set­zt voraus, dass Arbeitss­chutz und Anla­gen­sicher­heit Hand in Hand gehen. Dafür ist es beson­ders wichtig, ger­ade die überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen im Blick zu haben und hier präven­tiv Maß­nah­men zu tre­f­fen, die die von ihnen aus­ge­hen­den Gefahren min­imieren. Um die Rel­e­vanz bei­der Bere­iche gle­ich­w­er­tig auch Arbeitgeber:innen und Unternehmer:innen ein­deutig zu ver­mit­teln, ist es unumgänglich, für bei­de Bere­iche die die Grund­sätze fes­tle­gen­den Geset­ze als Fun­da­ment zu haben.

Erstmals eigenständiges Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen 

Die beson­deren Umstände überwachungs­bedürftiger Anla­gen, die zu ein­er Gefahrerhöhung führen kön­nen, set­zen voraus, dass der Regelungs­bere­ich ihre Bere­it­stel­lung, ihren Betrieb, ihre Instand­hal­tung und ihre Änderung umfasst. Um dem Fortschritt in der indus­triellen Welt gerecht zu wer­den, kam es in den bis­lang anzuwen­den­den Nor­men stets zu Anpas­sun­gen und Verbesserun­gen, die den neuesten Stand der Tech­nik auf­greifen und sich an ihm ori­en­tieren. Diese zeigten sich vor allem in der Veröf­fentlichung weit­er­er Tech­nis­ch­er Regelun­gen und DIN-Nor­men.

Das Fehlen ein­er geset­zlichen Grund­lage als eigen­ständi­ge Säule, die die Rel­e­vanz der Anla­gen betont, stellte jedoch eine Lücke in der Rechtssys­tem­atik dar, ins­beson­dere unter Berück­sich­ti­gung der Nor­men­hier­ar­chie, in der das Gesetz Vor­rang vor der Verord­nung und diese wiederum Vor­rang vor weit­eren (tech­nis­chen) Regelun­gen hat.

Im Rah­men der Neuord­nung des Pro­duk­t­sicher­heits­ge­set­zes, die auch eine Anpas­sung der Betrieb­ssicher­heit­sor­d­nung umfasst, wurde dies schließlich geän­dert und in Form des Geset­zes über überwachungs­bedürftige Anla­gen am 27.07.2021 erst­ma­lig eine eigen­ständi­ge Grund­lage zu dieser The­matik erlassen.

Diese ist mit 34 Para­grafen und 6 Abschnit­ten weitaus aus­führlich­er als die bish­eri­gen Regelun­gen. Weit­er­hin adressiert das Gesetz über überwachungs­bedürftige Anla­gen jede Per­son oder Insti­tu­tion, die in einem Ver­ant­wor­tungszusam­men­hang mit überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen ste­ht oder ste­hen kön­nte. Das Geset­zes über überwachungs­bedürftige Anla­gen gliedert sich dabei wie folgt:

  • Abschnitt 1: Anwen­dungs­bere­ich und Begriffsbestimmungen
  • Abschnitt 2: Pflicht­en der Betreiber
  • Abschnitt 3: Auf­gaben und Pflicht­en der zuge­lasse­nen Überwachungsstellen
  • Abschnitt 4: Zulas­sung von Prüf­stellen als zuge­lassene Überwachungsstellen, Aufsicht
  • Abschnitt 5: Aufsichtsbehörden
  • Abschnitt 6: Verord­nungser­mäch­ti­gun­gen, Bußgeld- und Strafver­fol­gungsvorschriften, Übergangsvorschriften.

Zentrale Rolle des Betreibers

Das Gesetz über überwachungs­bedürftige Anla­gen­ze­ich­net sich durch einige Klarstel­lun­gen aus, die es vorher in der Regelungssys­tem­atik des Anla­gen­schutzes nicht gegeben hat und ist somit als Mod­ernisierung des Rechts zu ver­ste­hen. Den­noch zeigt es an mehreren Stellen, dass nach wie vor die Abhängigkeit zu der Betrieb­ssicher­heitsverord­nung erhal­ten bleibt. So lässt sich aus prak­tis­ch­er Per­spek­tive sagen, dass es sich um eine Rah­men­vorschrift han­delt, die die wichtig­sten Grund­sätze präzise festhält.

Abschnitt 1 enthält einige klare Begriffs­de­f­i­n­i­tio­nen, die bis­lang entwed­er nicht vorhan­den waren oder die sich der Anwen­der über weit­ere Vorschriften erschließen musste. So wer­den zunächst die überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen in § 2 Nr. 1 ÜAnlG definiert. Jedoch wird auch hier wieder auf weit­ere Vorschriften, zu deren Erlass ermächtigt wurde, ver­wiesen, so dass nach wie vor eine abschließende Aufzäh­lung des Geset­zge­bers zu überwachungspflichti­gen Anla­gen fehlt. Es ist vielmehr auch an dieser Stelle weit­er­hin auf die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung zurück­zu­greifen und die hier genan­nten Voraus­set­zun­gen in ihren Anhän­gen zu prüfen. Deren Regelun­gen gel­ten für alle Arbeitsmit­tel und Anla­gen, unab­hängig von ihrer Überwachungs­bedürftigkeit; in Ergänzung sind zusät­zliche Regelun­gen nur für überwachungs­bedürftige Anla­gen enthal­ten. Eine ganz klare Zuweisung der Ver­ant­wor­tung für die Anlage erfol­gt jedoch durch die ein­deutige Adressierung des Betreibers als umset­zungspflichtige Per­son der Vor­gaben. Der Betreiber wird hier klar definiert. Dabei wird vor allem auf seine Wirkungs­macht abgestellt, d.h. auf den bes­tim­menden Ein­fluss, den er auf die Errich­tung, Prü­fung und den Betrieb ein­er Anlage ausüben kann.

Der weit­ere Auf­bau des Geset­zes über überwachungs­bedürftige Anlagenori­en­tiert sich an der Sys­tem­atik des Arbeitss­chutzes bzw. des Arbeitss­chutzge­set­zes und der darin enthal­te­nen Pflicht­en des Arbeit­ge­bers. So enthält § 3 die Grundle­gen­den Anforderun­gen, respek­tive die Grundpflicht­en des Betreibers, die Verpflich­tung zur Gefährdungs­beurteilung find­et sich in § 4 und die Pflicht zur Ein­führung notwendi­ger und geeigneter Schutz­maß­nah­men in § 5 ÜAnlG.

Die Grundpflicht­en des Betreibers sind dabei recht abstrakt for­muliert. Ihm obliegt die Ver­ant­wor­tung für die Gewährleis­tung der Sicher­heit und des Gesund­heitss­chutzes Beschäftigter und ander­er Per­so­n­en während des gesamten Daseins und der Nutzungs­dauer ein­er Anlage. Damit hat der Geset­zge­ber dem Betreiber keine klaren Anweisun­gen zur Umset­zung gegeben. Vielmehr kann die Regelung als Auf­forderung ver­standen wer­den, eine Hal­tung der Sicher­heits­förderung zum Etablieren ein­er Sicher­heit­skul­tur einzunehmen und die The­matik der überwachungs­bedürfti­gen Anlage im betrieblichen All­t­ag als wesentlichen Bestandteil wahrzunehmen.

TOP-Prinzip und Dokumentationspflichten

Dies zeigt auch die weit­ere Struk­tur des Geset­zes über überwachungs­bedürftige Anla­gen. So greifen die Vorschriften die für die Erstel­lung ein­er fundierten Gefährdungs­beurteilung wesentlichen Begriffe auf. Darunter fällt z. B. die Ein­hal­tung des TOP-Prinzips in § 5 Abs. 1 oder die Pflicht zur Doku­men­ta­tion in § 5 Abs. 3 ÜAnlG. Jedoch wird gle­ichzeit­ig auf konkrete Anweisun­gen verzichtet. Für die Erstel­lung ein­er Gefährdungs­beurteilung und das Find­en geeigneter Schutz­maß­nah­men kön­nen auch weit­er­hin die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung und die Tech­nis­chen Regeln genutzt wer­den. Diese Sys­tem­atik macht dur­chaus Sinn – da hier eine gefahren­basierte und risikospez­i­fis­che Ermit­tlung der richti­gen Maß­nah­men ermöglicht wird.

Zur Fes­tle­gung der geeigneten Schutz­maß­nah­men sind weit­er­hin die nach­fol­gen­den Aspek­te der Anlage zu prüfen und zu dokumentieren:

  • die Gebrauch­stauglichkeit
  • die ergonomis­che Gestaltung
  • sicher­heit­srel­e­vante Zusam­men­hänge zwis­chen Arbeit­splatz, Arbeitsmit­tel, Arbeitsver­fahren und Arbeitsorganisation
  • vorherse­hbare Störungen.

Ins­ge­samt sind jedoch, wie erwäh­nt, weit­ere Konkretisierun­gen als Hand­lung­shil­fen zu nutzen, ins­beson­dere die Tech­nis­che Regel zur Betrieb­ssicher­heit TRBS 1111.

Konkretere Regelun­gen find­en sich an einzel­nen Stellen, wie in § 7 ÜAnlG. Dieser umfasst Einzel­heit­en zu Rah­menbe­din­gun­gen der Prü­fung und bein­hal­tet die einzel­nen Fris­ten zur Prü­fung der Anlage auf ihren sicheren und ord­nungs­gemäßen Zus­tand, näm­lich vor der ersten Inbe­trieb­nahme, vor Wieder­in­be­trieb­nahme nach prüf­pflichti­gen Änderun­gen und nach außergewöhn­lichen Ereignis­sen, und fordert den Betreiber direkt zur Ein­hal­tung auf. Auch die weit­eren Vorschriften des Para­grafen leg­en Rah­menbe­din­gun­gen für den Betreiber fest. Dabei wird unter­schieden zwis­chen Prü­fun­gen, die er selb­st vornehmen muss, Prü­fun­gen durch zuge­lassene Überwachungsstellen und behördlich ange­ord­nete Prüfungen.

Vorgaben für Prüfstellen

Die Abschnitte 3 und 4 wiederum richt­en sich direkt an die zuge­lasse­nen Prü­fungsstellen und geben vor, wie Prü­fun­gen durch sie zu erfol­gen haben. Zudem wird in § 10 geregelt, wie bei der Fest­stel­lung von Män­geln vorzuge­hen ist.

Zu beacht­en ist § 11 ÜAnlG. Hier wer­den die Län­der aufge­fordert, Anla­genkataster einzuführen und zu pfle­gen, in welchem sämtliche überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen, die der Auf­sicht der Län­der unter­liegen, zu erfassen sind.

Im weit­eren Ver­lauf des Geset­zes zu überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen wer­den die Anforderun­gen zur Zulas­sung von Prüf­stellen als zuge­lassene Überwachungsstellen genan­nt und erläutert. Auch hier han­delt es sich um eine neue Regelungssys­tem­atik, indem diese Vorschriften im sel­ben Kon­text wie die weit­eren Anforderun­gen über überwachungs­bedürftige Anla­gen aufge­führt wer­den. § 18 ÜAnlG betont zudem die erforder­liche Objek­tiv­ität und Unab­hängigkeit der Überwachungsstellen. So darf es zu keinen Inter­essenkon­flik­ten kom­men. Stattdessen soll eine Neu­tral­ität und Qual­itätssicherung gefördert werden.

Die Ermäch­ti­gung in § 31 ÜAnlG lässt darauf schließen, dass die rechtliche Neuord­nung hin­sichtlich der überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen noch nicht abgeschlossen ist. Sie enthält die Auf­forderung an das BMAS, zahlre­iche weit­ere Vorschriften zu näheren Konkretisierun­gen des ÜAnlG zu erlassen. Damit ist natür­lich in erster Lin­ie der in der Prax­is gewohnte Rück­griff auf die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung und die Tech­nis­chen Regelun­gen gemeint – den­noch ist das BMAS in der Pflicht, die noch beste­hen­den Lück­en zu schließen.

Von beson­der­er Bedeu­tung ist dabei die Auf­forderung an das BMAS, einen Kat­a­log der überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen zu stellen, da im Zuge der Neuord­nung die wichtige, wenn auch nicht voll­ständi­ge Liste aus § 2 Nr. 30 Pro­duk­t­sicher­heits­ge­setz wegge­fall­en ist.

Angleichung der Rechtssystematik Arbeitsschutz und Anlagensicherheit

Der Ver­gle­ich zwis­chen dem Arbeitss­chutz und der Anla­gen­sicher­heit zeigt, dass bei­de Bere­iche das Ziel haben, die Sicher­heit und Gesund­heit der Beschäftigten und Drit­ter bei der Ausübung von Tätigkeit­en und in der Umge­bung von Anla­gen, Maschi­nen, Geräten und Werkzeu­gen zu gewährleis­ten. Dazu gibt es unter­schiedliche Regelungszweige. Grund­sät­zlich ist die Nor­men­hier­ar­chie jedoch dieselbe, wie die neben­ste­hende Abbil­dung zeigt.

Die Vorschriften für die Arbeits- und Anla­gen­sicher­heit wer­den fol­glich nicht nur vom Geset­zge­ber oder den Bun­desmin­is­te­rien erlassen. Zur Durch­führung, Ein­hal­tung und Über­prü­fung gibt es weit­er­hin eine Vielzahl von Insti­tu­tio­nen, so z. B. die Bun­de­sanstalt für Arbeitss­chutz und Arbeitsmedi­zin (BAuA) für den Arbeitss­chutz oder den Auss­chuss für Betrieb­ssicher­heit (ABS).

Neben den Schutzzie­len entsprechen auch die einzuhal­tenden Pflicht­en des Arbeit­ge­bers bzw. des Betreibers einan­der. So sind die Grundpflicht­en des Arbeit­ge­bers in § 3 Arb­SchG fest­gelegt. In der Betr­SichV find­en sich diese für Betreiber in § 4, das neue ÜAnlG fasst sie in § 3 zusam­men. Diese umfassen in allen drei Vorschriften die Zuschrei­bung der Ver­ant­wor­tung für die Erfül­lung der Schutzziele dem­jeni­gen, in dessen Herrschafts­bere­ich das Arbeit­sum­feld liegt: dem Arbeit­ge­ber oder dem Betreiber. Ergänzend hierzu fordern alle drei Vorschriften die Durch­führung ein­er Gefährdungs­beurteilung, die Fes­tle­gung von Schutz­maß­nah­men und ihre Doku­men­ta­tion. Die unten­ste­hende Tabelle fasst die Über­schnei­dun­gen und Gemein­samkeit­en des Arbeitss­chutzge­set­zes, der Betrieb­ssicher­heitsverord­nung und des Geset­zes über überwachungs­bedürftige Anla­gen zusammen.

Die Syn­opse zeigt, dass bei der Umset­zung der Anla­gen­sicher­heit grund­sät­zlich auch der Arbeitss­chutz mitgedacht wer­den muss. Dies entspricht auch der Prax­is, in welch­er der Betreiber ein­er Anlage in den meis­ten Fällen auch den Arbeit­ge­ber darstellt.

Verantwortung des Betreibers

Zusam­menge­fasst tre­f­fen den Betreiber auf Grund­lage des Gesetz zu überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen die nach­fol­gen­den Pflichten:

  • die Ein­hal­tung der Grundpflicht­en, § 3
  • das Erforder­nis ein­er GBU, § 4
  • die Pla­nung und Durch­führung von Schutz­maß­nah­men, § 5
  • die Prü­fung von Anla­gen, § 7
  • die Ausübung eines Betrieb­sver­bots, § 8

Diesen Pflicht­en kann er ins­beson­dere dann gerecht wer­den, wenn er

  • die Schutzziele über den gesamten Leben­szyk­lus der Anlage berück­sichtigt, d.h., eine grobe Fes­tle­gung der eige­nen Sicher­heit­spoli­tik vornimmt,
  • die zum Zeit­punkt der Bere­it­stel­lung gel­tenden Rechtsvorschriften des Bin­nen­mark­tes vor erster Inbe­trieb­nahme der Anlage oder bei eigen­er Her­stel­lung ein­er Anlage für eigene Zwecke analysiert und umset­zt sowie
  • die für die jew­eilige Anlage gel­tenden weit­eren Vorschriften eben­falls analysiert und umsetzt.

Durch die Angle­ichung der Betreiberver­ant­wor­tung in die prax­is­taugliche Umset­zungsstruk­tur des Arbeit­srecht­es wer­den Betreiber befähigt, ein schlüs­siges und voll­ständi­ges Sicher­heit­skonzept zu entwick­eln, welch­es durch die Kom­bi­na­tion bei­der Ansätze die Schutzziele auf eine mod­erne und zeit­gemäße Weise sicherstellt.

Zusammenfassung zum Gesetz zu überwachungsbedürftigen Anlagen 

Zusam­menge­fasst bildet das neue ÜAnlG eine gute Grund­lage zur Find­ung ein­er neuen Regelungsstruk­tur zur Anla­gen­sicher­heit, adäquat zu der Sys­tem­atik der Vorschriften im Arbeitss­chutz. Dies stellt eine enorme Verbesserung zur Ver­gan­gen­heit dar, in der die einzel­nen Vorschriften zu überwachungs­bedürfti­gen Anla­gen häu­fig deplatziert waren. Der Erlass des Geset­zes führt defin­i­tiv zu mehr Klarheit in Bezug auf die Verpflich­tun­gen und Ver­ant­wor­tun­gen, auch weil wichtige Begriffe ein­deutig bes­timmt wer­den. Es hat den­noch keinen fun­da­men­tal­en Ein­fluss auf die gewohnte prak­tis­che Umset­zung, da die Gewährleis­tung der Sicher­heit ein­er überwachungs­bedürfti­gen Anlage nach wie vor im Wesentlichen durch die Betrieb­ssicher­heitsverord­nung und ihr nachrangige Tech­nis­che Regeln und Hand­lung­shil­fen bes­timmt wird. So haben diese nicht an Bedeu­tung einge­büßt. Nach wie vor sind die Tech­nis­chen Regeln in die Umset­zung der Anla­gen­sicher­heit einzubeziehen und als Grund­lage für die Ermit­tlung der Schutz­maß­nah­men, die den Kern der Anla­gen­sicher­heit bilden, zu nutzen. Dies soll jedoch die Rel­e­vanz des Geset­zes nicht schmälern – eine Fes­tle­gung dieser Grund­sätze war ein wichtiger Schritt in Rich­tung ein­er präzisen und zielo­ri­en­tierten Rechtssystematik.


Donato Muro
Dona­to Muro; Foto: © privat

 Autor:
Dona­to Muro
Natur­wis­senschaftler, Inge­nieur und Jurist

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