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Eskalationsmanagement bei der Landeshauptstadt München

Welche Regelungen erleichtern den Arbeits- und Gesundheitsschutz?
Eskalationsmanagement bei der Landeshauptstadt München

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Seit nun­mehr knapp 20 Jahren legt das Arbeitss­chutzge­setz expliz­it fest, dass Gefährdun­gen, die bei der Arbeit auftreten, vom Arbeit­ge­ber zu beseit­i­gen oder zu min­imieren sind. Die „Ver­ant­wortlichen“ haben geeignete Maß­nah­men zu ergreifen, um die Gesund­heit ihrer Beschäftigten möglichst lange zu erhal­ten sowie gesunde und sichere Arbeits­be­din­gun­gen zu schaf­fen. Nicht zulet­zt aus Grün­den des demographis­chen Wan­dels unser­er Gesellschaft gebi­etet – neben men­schlich ethis­chen Grund­sätzen – auch schon die unternehmerische Ver­nun­ft, dass die Arbeit­skraft, Gesund­heit und Sicher­heit jedes Beschäftigten möglichst lange zu erhal­ten ist. Allerd­ings fällt dies in mancher­lei Hin­sicht nicht so leicht, wie man ver­muten möchte.

Ines Moser

Beispiel­sweise stoßen ins­beson­dere größere Organ­i­sa­tion­sein­heit­en oft­mals an ihre organ­isatorischen Gren­zen. Dies kann unter anderem daran liegen, dass die Ver­ant­wortlichkeit­en für die Umset­zung der erforder­lichen Maß­nah­men nicht so klar geregelt sind, dass die Hand­lungsverpflich­tun­gen ein­deutig ein­er bes­timmten Funktion/Person zuge­ord­net wer­den kön­nen. Betrof­fen hier­von kann die „ver­tikale“ Hier­ar­chie sein. Es gibt nicht sel­ten in Großver­wal­tun­gen eine erhe­bliche Anzahl an Hier­ar­chieebe­nen – steile Hier­ar­chien. Hier gestal­tet es sich naturgemäß schwierig, präzise for­mulierte Ver­ant­wortlichkeit­en ein­er einzel­nen Person/Funktion in Abgren­zung nach oben und unten zu beschreiben.
Zum anderen kann diese Schwierigkeit auch die Hor­i­zon­tale betr­e­f­fen, also die Zuord­nung der Fachauf­gaben zu einzel­nen ver­schiede­nen Organ­i­sa­tion­sein­hei-ten. Meist sind hier­von sehr kom­plexe, mehrere Fach­bere­iche über­greifende Auf­gaben betroffen.
Die konkrete Sit­u­a­tion bei der Lan­deshaupt­stadt München
Der Fach­di­enst für Arbeitssicher­heit und der Betrieb­särztliche Dienst sind nach dem Arbeitssicher­heits­ge­setz bera­tend für den Arbeit­ge­ber tätig. Sie schla­gen nach Besich­ti­gung von Arbeitsmit­teln, ‑orten und ‑ver­fahren Maß­nah­men vor, die geeignet sind, erkan­nte Gefährdun­gen zu beseit­i­gen oder zu min­imieren. Die fest­gestell­ten Gefährdun­gen sind naturgemäß nicht alle gle­ich gewichtig. Hier ist das übliche Ver­fahren der Bew­er­tung über eine Risiko­ma­trix anzuwen­den, um die Gefährdun­gen sich­er zu pri­or­isieren. Das Schaden­saus­maß und dessen Ein­trittswahrschein­lichkeit sind abzuschätzen. Hier­aus ergibt sich dann die Dringlichkeit der Maß­nahme. Diese Risikobeurteilung macht Ihr Bew­er­tungsergeb­nis über ein Ampel­sys­tem sicht­bar. „Grün“ bedeutet erwartungs­gemäß, dass alles in Ord­nung ist. Bei „Gelb“ ist nicht alles opti­mal, es wer­den deshalb Stan­dard- oder Einzel­maß­nah­men vorgeschla­gen, die aber nicht ober­ste Pri­or­ität haben.
Bei „Rot“ ist sofor­tiger Hand­lungs­be­darf gegeben. Rot bedeutet im Extrem­fall „Gefahr für Leib und Leben“. Die vom Fach­di­enst für Arbeitssicher­heit oder dem Betrieb­särztlichen Dienst vorgeschla­ge­nen Not­maß­nah­men, um das Risiko wieder einem erträglichen Bere­ich zuzuführen, sind dem­nach sofort umzuset­zen. Hand­lungsverpflichtet ist in erster Lin­ie die „ver­ant­wortliche Führungskraft“ vor Ort.
Wie in solchen Fällen Schritt für Schritt zu ver­fahren ist, wer welche Rolle hat und wie die Infor­ma­tio­nen fließen, hat die Lan­deshaupt­stadt München in einem grafis­chen Mod­ell dargestellt und allen Refer­at­sleitun­gen bekan­nt gegeben. Bevor dieses „Eskala­tion­s­mod­ell“ umge­set­zt wer­den kann, ist es allerd­ings unab­d­ing­bar, die Ver­ant­wortlichkeit­en klar geregelt zu haben.
In erster Lin­ie geht es dem zen­tralen Arbeit­ge­ber darum, sicherzustellen, dass die emp­fohle­nen Not­maß­nah­men sofort ergrif­f­en wer­den, um die Beschäftigten vor Schä­den zu bewahren.
Die Voraus­set­zun­gen für eine gute Arbeitss­chut­zor­gan­i­sa­tion sind bei der Lan­deshaupt­stadt München in einem „Leit­faden zur prak­tis­chen Umset­zung des Arbeits- und Gesund­heitss­chutzes“ schon seit 2012 stadtweit zusam­menge­fasst und 2015 über­ar­beit­et – und bekan­nt­gegeben worden.
Eine kurze Zusam­men­fas­sung der
Voraus­set­zun­gen:
1. Geset­zliche Anforderungen
Jedes Unternehmen ist als Arbeit­ge­ber gem. § 3 Arb­SchG verpflichtet, Maß­nah­men zum Arbeitss­chutz zu tre­f­fen, welche die Sicher­heit und Gesund­heit der Beschäftigten bei der Arbeit gewährleis­ten. Die Maß­nah­men sind auf ihre Wirk­samkeit hin zu über­prüfen und erforder­lichen­falls sich ändern­den Gegeben­heit­en anzupassen.
Wichtige Inhalte dieses Geset­zes sind unter anderem die Pflicht­en der Arbeit­ge­ber: zum Beispiel die Gestal­tung der Arbeit auf eine Weise, dass eine Gefährdung für Leben und Gesund­heit ver­mieden beziehungsweise möglichst ger­ing gehal­ten wird, die Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit ver­bun­de­nen Gefährdun­gen und Ergreifen geeigneter Gegen­maß­nah­men sowie die Kon­trolle ihrer Wirk­samkeit und vieles mehr.
2. Voraus­set­zung für deren Umsetzung
Ver­ant­wor­tung ist ein zen­traler Begriff in Organ­i­sa­tio­nen und ins­beson­dere im Arbeits- und Gesund­heitss­chutz. Ver­ant­wor­tung bedeutet, für sein Han­deln einzuste­hen und die sich aus dem Han­deln ergeben­den Fol­gen zu tra­gen. Wer han­delt, ist ver­ant­wortlich für die Fol­gen seines Han­delns und die hier­aus resul­tieren­den möglichen Fehler. Gegebe­nen­falls muss sie/er dar­legen, dass sie/er alles Notwendi­ge ver­an­lasst hat und den­noch der Fehler nicht ver­hin­dert wer­den kon­nte. Aus ein­er „Ver­ant­wor­tungslosigkeit“ kön­nen sich dienst- und arbeit­srechtliche und/oder straf- beziehungsweise ord­nungswidrigkeit­en­rechtliche Kon­se­quen-zen ergeben. Auch das Nichthandeln kann rechtliche Fol­gen gle­ich­er Art nach sich ziehen, wenn auf­grund ein­er geset­zlichen oder son­sti­gen Regelung eine Hand­lungspflicht besteht.
Ver­ant­wor­tung trifft zunächst nur diejeni­gen, denen konkret geset­zlich, durch eine son­stige Rechtsvorschrift oder einen Organ­i­sa­tion­sakt (Del­e­ga­tion) Auf­gaben, Pflicht­en und Befug­nisse über­tra­gen wor­den sind und denen insoweit Hand­lungspflicht­en aufer­legt beziehungsweise über­tra­gen wurden.
Arbeits- und Gesund­heitss­chutz ist eine Quer­schnittsauf­gabe und als solche in alle Unternehmen­sauf­gaben einzu­bet­ten. Der Arbeit­ge­ber hat daher im Rah­men der Auf­bau- und Ablau­for­gan­i­sa­tion dafür Sorge zu tra­gen, dass durch Kom­pe­ten­zverteilung und ‑del­e­ga­tion auch die Pflicht­en des Arbeits- und Gesund­heitss­chutzes wirk­sam erfüllt wer­den kön­nen. Durch solche organ­isatorischen Regelun-gen wird der Arbeit­ge­ber zwar nicht von sein­er Ver­ant­wor­tung befre­it, sie wirken jedoch ent­las­tend und gewährleis­ten, dass jed­er im Zusam­men­hang mit seinen über­tra­ge­nen Auf­gaben, Kom­pe­ten­zen und sein­er Ver­ant­wor­tung seinen Teil beizu­tra­gen hat.
Im Arbeitss­chutzge­setz (Arb­SchG) sind zwei For­men der Ver­ant­wortlichkeit fest­gelegt. Zum einen die Ver­ant­wor­tung kraft Geset­zes (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 Arb­SchG) und zum anderen eine Ver­ant­wor­tung kraft Beauf­tra­gung (§ 13 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. § 13 Abs. 2 Arb­SchG). Bei ein­er Ver­ant­wor­tung kraft Geset­zes ist eine aus­drück­liche Beauf­tra­gung nicht notwendig, da sich diese aus dem Gesetz ergibt. Bei der Lan­deshaupt­stadt München bet­rifft dies den Ober­bürg­er­meis­ter und die Leitun­gen der Fachrefer­ate sowie Eigenbetriebe.
Fast alle Pflicht­en im Arbeits- und Gesund­heitss­chutz richt­en sich zunächst an den Arbeit­ge­ber. Neben dieser eigen­stän-dig beste­hen­den Ver­ant­wor­tung kraft Geset­zes müssen in größeren Organ­i­sa­tio­nen Führungskräften der nach­ge­ord­neten Ebe­nen und weit­eren Per­so­n­en durch Beauf­tra­gung Pflicht­en im Arbeitss­chutz über­tra­gen wer­den (§ 13 Abs. 1 Nr. 5 Arb­SchG). Die Über­tra­gung von Pflicht­en, Auf­gaben und Ver­ant­wortlichkeit­en von Teil­bere­ichen stellt daher auch eine Maß­nahme im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr.1 Arb­SchG dar, wonach der Arbeit­ge­ber für eine geeignete Organ­i­sa­tion des Arbeits- und Gesund­heitss­chutzes Sorge zu tra­gen hat.
Voraus­set­zung für eine wirk­same Del­e­ga­tion ist, dass:
  • die Schrift­form gewahrt ist,
  • die Ver­ant­wor­tung im Arbeits- und Gesund­heitss­chutz für einen bes­timmten Bere­ich möglichst präzise definiert wurde,
  • die Zuständigkeit und die erforder­lichen Hand­lungskom­pe­ten­zen über­tra­gen wurden,
  • und vieles mehr.
Allein das Bewusst­machen dieser Sit­u­a­tion führt schon dazu, bish­erige Rege-lungslück­en sukzes­sive zu schließen.
3. Das Vorge­hen „Schritt für Schritt“
Im Rah­men des Pro­jek­tes „Ein­führung und Pilotierung eines IT-gestützten Arbeitss­chutz­man­age­mentsys­tems“ hat die Lan­deshaupt­stadt München den Prozess „Maß­nah­men­vorschläge umset­zen“, genan­nt Eskala­tion­sprozess, grafisch dargestellt (siehe Abb. 1). Dies war notwendig, um den Prozess später in die IT übernehmen zu kön­nen. Mit dem soge­nan­nten Eskala­tion­sprozess ist im Prinzip nur das übliche Vorge­hen bei jeglich­er Auf­gaben­wahrnehmung beschrieben. Die Rollen sind verteilt, die Infor­ma­tions­flüsse dargestellt und die Ein­bindung der Hier­ar­chie aufgezeigt.
Um den Gedanken der Präven­tion zu ver­stärken, wurde das for­male Vorge­hen bei fest­gestell­ten Gefährdun­gen grafisch umge­set­zt. In erster Lin­ie geht es dem zen­tralen Arbeit­ge­ber um Klarheit im Han­deln bei aufge­trete­nen Män­geln und ein­er über­sichtlichen Darstel­lung dessen. Meis­tens führt allein diese Trans­parenz schon dazu, dass die Ver­fahren wie von selb­st funktionieren.
Beginn des Prozess­es ist die Fest­stel­lung von Sicher­heits- und Gesund­heitsmän-geln bei ein­er Bege­hung – oder ein­er anderen Gele­gen­heit – des Fach­di­en­stes für Arbeitssicher­heit und des Betrieb­särztlichen Dien­stes. Wie oben schon erwäh­nt, erfol­gt die Bew­er­tung des Risikos der Gefährdung mit den üblichen Instru­menten. Gelangt der Fach­di­enst für Arbeitssicher­heit oder der Betrieb­särztliche Dienst zu dem Schluss, dass sofor­tiger Hand­lungs­be­darf gegeben ist, also Gefahr für Leib und Leben beste­ht (link­er Ast des Prozess­es), emp­fiehlt der Fach­di­enst für Arbeitssicher­heit eine Not­maß­nahme, die das Risiko in den „Nor­mal­bere­ich“ zurück­führen soll. Unab­hängig davon sind natür­lich die son­st möglichen und dann erforder­lichen Maß­nah­men zur Besei­t­i­gung und Min­imierung sämtlich­er Gefährdun­gen (rechter Ast des Prozess­es) auch weit­er zu ver­fol­gen. Die bei­den Hand­lungsäste unter­schei­den sich in der Dringlichkeit der erforder­lichen Maßnahmen.
Tätig wer­den muss in jedem Fall die ver­ant­wortliche Führungskraft vor Ort (siehe Aus­führun­gen oben).
In drin­gen­den Angele­gen­heit­en ist vorge­se­hen, gle­ichzeit­ig den Gesamt­per­son­al­rat, die Leitung des Fachrefer­ates und das Per­son­al- und Organ­i­sa­tion­srefer­at als Vertreterin des Zen­tralen Arbeit­ge­bers zu informieren. Hier­durch ist die Bil­dung ein­er „Task-Force“ sichergestellt. Im Fachrefer­at wird der Arbeitss­chutzauss­chuss (ASA) zusät­zlich informiert.
Nach kurz­er Zeit über­prüft die ver­ant­wortliche Führungskraft die Wirkung der Maß­nah­men und erstellt eine Rück­mel­dung an den Fach­di­enst für Arbeitssicherheit.
Ist alles in Ord­nung, plant der Fach­di­enst für Arbeitssicher­heit nach gegeben­er Zeit eine Nach­prü­fung. Im unwahrschein-lichen Fall, dass keine Besserung einge­treten ist, wer­den erneut die Leitungs­gremien, also der Gesamt­per­son­al­rat, die Fachrefer­at­sleitung und das Per­son­al- und Organ­i­sa­tion­srefer­at als Vertreterin des Zen­tralen Arbeit­ge­bers informiert. Jet­zt kön­nte die Leitung des Per­son­al- und Organ­i­sa­tion­srefer­ates die Leitung des Fachrefer­ates anweisen, sofort tätig zu werden.
Auch hier muss die ver­ant­wortliche Führungskraft eine Rück­mel­dung erstellen, die dann vom Fach­di­enst für Arbeitssicher­heit geprüft wird. Um das Ver­fahren bis zum Schluss zu beschreiben, kön­nte sog­ar der Ober­bürg­er­meis­ter als Let­ztver­ant­wortlich­er im Arbeits- und Gesund­heitss­chutz die Ersatzvor­nahme der Maß­nah­men einleiten.
Der linke Ast beschreibt den nor­malen Ablauf ein­er dringlichen Maß­nah­men­bear­beitung mit der möglichen Option zu „eskalieren“.
4. Schluss­be­merkung
Die trans­par­ente Darstel­lung von Prozessen ist notwendig, um diese in die IT zu übernehmen. Das schrit­tweise Vorge­hen bei Organ­i­sa­tions- und Sicher­heitsmän­geln sowie dessen Kom­mu­nika­tion in die Hier­ar­chie erhöhen das Bewusst­sein, präven­tiv tätig zu wer­den, erhe­blich. Auch erkan­nte Lück­en in den Voraus­set­zun­gen für die Wahrnehmung eines guten Arbeits- und Gesund­heitss­chutzes, ins­beson­dere die Klärung von Ver­ant­wortlichkeit­en, wer­den schneller geschlossen.
Zum Glück musste die Eskala­tion bei der Lan­deshaupt­stadt München noch nie bis zum Schluss durchge­führt werden!
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