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Gefahrstoffverordnung – zeitnahe Anpassung an EG-GHS und REACH

BMAS-Referentenentwurf
Gefahrstoffverordnung – zeitnahe Anpassung an EG-GHS und REACH

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Die Reform der Gefahrstof­fverord­nung ist in vollem Gange. Damit reagiert der Geset­zge­ber auf die verän­derten chemikalien­rechtlichen Bedin­gun­gen, so dass die neue Gefahrstof­fverord­nung an REACH und GHS angepasst wird. Wichtig auch: Das im Jahre 2005 einge­führte Schutzstufenkonzept wird prax­is­nah über­ar­beit­et. Der fol­gende Beitrag basiert auf einem Vor­trag bei den Münch­n­er Gefahrstofftagen.

Das Bun­desmin­is­teri­um für Arbeit und Soziales (BMAS) hat am 24. Sep­tem­ber 2009 einen Ref­er­ente­nen­twurf zur Neu­fas­sung der Gefahrstof­fverord­nung ver­sandt. Mit diesem Entwurf, der sich in der Abstim­mung mit allen beteiligten Kreisen befind­et, wird die zeit­na­he Anpas­sung der Gefahrstof­fverord­nung an die REACH- und ins­beson­dere an die CLP-(EG-GHS)-Verordnung vor­bere­it­et. Kern­punkt ist die Aufhe­bung der strik­ten Bindung der abgestuften Schutz­maß­nah­men­pakete nur an die Kennze­ich­nung. Bis zum Ablauf der EG-GHS-Über­gangs­fris­ten im Jahr 2015 wird die Gefahrstof­fverord­nung weit­er auf dem alten EU-Ein­stu­fungssys­tem basieren – zur Erle­ichterung für KMU und zur Ver­hin­derung eines Parallelsystems.
In den let­zten Jahren hat die europäis­che Chemikalien­poli­tik grundle­gende Verän­derun­gen erfahren. Zurück­zuführen ist dies ins­beson­dere auf zwei EG-Verord­nun­gen. Dies ist zum einen die Verord­nung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Verord­nung), die am 01. Juni 2007 in Kraft getreten ist und die die Reg­istrierung, Bew­er­tung, Zulas­sung und Beschränkung von Chemikalien regelt. Zum anderen ist dies die am 20. Jan­u­ar 2009 in Kraft getretene Verord­nung (EG) Nr. 1272/2008 (CLP-(EG-GHS)-Verordnung) mit Regelun­gen zur Ein­stu­fung, Kennze­ich­nung und Ver­pack­ung von Stof­fen und Gemis­chen. Als EG-Verord­nun­gen sind sowohl die REACH- als auch die CLP-Verord­nung in allen EU-Mit­gliedsstaat­en unmit­tel­bar gültig. Trotz­dem haben diese Regelun­gen direk­ten Ein­fluss auf die beste­hen­den nationalen Regelun­gen des Chemikalien­rechts und machen eine Anpas­sung der Gefahrstof­fverord­nung (Gef­Stof­fV) erforder­lich. Mit dem vor­liegen­den Ref­er­ente­nen­twurf zur Neu­fas­sung der Gefahrstof­fverord­nung wird zeit­nah auf die geän­derten rechtlichen Rah­menbe­din­gun­gen reagiert und für die Prax­is wer­den leicht hand­hab­bare Regelun­gen für die lan­gen EG-GHS-Über­gangs­fris­ten vorge­se­hen. Gle­ichzeit­ig erfol­gt eine Weit­er­en­twick­lung der Gefahrstof­fverord­nung auf der Basis der Erfahrun­gen mit der Gefahrstof­fverord­nung 2005 und aktueller Diskus­sio­nen des Auss­chuss­es für Gefahrstoffe (AGS).
Anpas­sungs­be­darf auf­grund der REACH-Verordnung
Die erforder­lichen Anpas­sun­gen auf­grund der zum 1.6.2008 bzw. zum 1.6.2009 wirk­sam gewor­de­nen Bes­tim­mungen der EG-REACH-Verord­nung betr­e­f­fen – neben erforder­lichen redak­tionellen Änderun­gen – ins­beson­dere den Anhang IV „Her­stel­lungs- und Ver­wen­dungsver­bote“ der Gefahrstof­fverord­nung, denn Anhang XVII der REACH-Verord­nung enthält EU-weit rechtsverbindliche, unmit­tel­bar gel­tende Beschränkun­gen. Diese EG-Regelun­gen wer­den aus dem Anhang der Gef­Stof­fV gestrichen, der zukün­ftig nur noch rein nationale Ein­träge enthal­ten wird, wie z.B. zu Kor­ro­sion­ss­chutzmit­teln oder zu biop­er­sis­ten­ten Fasern.
Anpas­sungs­be­darf auf­grund der CLP-(EG-GHS)-Verordnung
Die CLP-Verord­nung macht eine Anpas­sung der Gef­Stof­fV bezüglich der Regelun­gen zur Ein­stu­fung, Kennze­ich­nung und Ver­pack­ung erforder­lich. Hierzu sollen die entsprechen­den Vorschriften in einem Para­grafen zusam­menge­führt und der zur Zeit noch zusät­zlich beste­hende Anhang II aufge­hoben wer­den. Die CLP-Verord­nung sieht für Stoffe eine Über­gangs­frist bis zum 01. Dezem­ber 2010 und für Gemis­che bis zum 01. Juni 2015 vor. Die Gef­Stof­fV muss deshalb so gestal­tet wer­den, dass sie bis zum Ablauf aller Über­gangs­fris­ten eine prak­tik­able Rechts­grund­lage sowohl für das alte als auch für das neue Ein­stu­fungs- und Kennze­ich­nungssys­tem bildet. Dazu soll sie weit­er auf der Ein­stu­fung nach dem alten EU-Sys­tem basieren, zugle­ich aber auch die Anwen­dung des neuen Sys­tems zulassen und seine Ein­führung erle­ichtern. Deshalb wird deklara­torisch auf die Gültigkeit der CLP-Verord­nung ver­wiesen. Als Folge davon ist eine Anpas­sung des Schutzstufenkonzeptes erforder­lich. Diese Änderung der Gef­Stof­fV erfol­gt bere­its zum jet­zi­gen Zeit­punkt, weil die EG-GHS-Regelun­gen jet­zt schon von der Wirtschaft angewen­det wer­den dür­fen und bei Ex- und Import hier­von bere­its Gebrauch gemacht wird. Eine voll­ständi­ge Umstel­lung der Gef­Stof­fV auf das neue Ein­stu­fungs- und Kennze­ich­nungssys­tem ist erst nach Ablauf der Über­gangs­fris­ten der CLP-Verord­nung zum 01. Juni 2015 geplant.
Vorge­hen in der Übergangszeit
Für die Über­gangszeit bis 2015 hat die Prax­is Bedarf an ein­er Hil­festel­lung für den inner­be­trieblichen Umgang mit Ein­stu­fun­gen und Kennze­ich­nun­gen nach der CLP-Verord­nung. Hierzu hat das BMAS im Gemein­samen Min­is­te­ri­al­blatt (GMBl Nr. 1 S. 13 (22.01.2009)) eine Bekan­nt­machung zur Anwen­dung der Gefahrstof­fverord­nung und der Tech­nis­chen Regeln nach Inkraft­treten der CLP-Verord­nung veröf­fentlicht: Danach wer­den in der Gefahrstof­fverord­nung über­gangsweise die Bezüge zur Ein­stu­fung nach den Richtlin­ien 67/548/EWG und 1999/45/EG, die erst zum 01. Juni 2015 außer Kraft treten, beibehalten.
Mit diesem Vorge­hen bleiben das bish­erige Sys­tem und Schutzniveau zunächst erhal­ten. Dies gilt auch für die beste­hen­den Tech­nis­chen Regeln, die unab­hängig von kurzfristig erforder­lichen for­malen Anpas­sun­gen zunächst unverän­dert Anwen­dung finden.
Zur Konkretisierung dieser Bekan­nt­machung des BMAS hat ein Arbeit­skreis des AGS eine Hil­festel­lung zur „Anwen­dung der Gef­Stof­fV und der TRGS mit dem Inkraft­treten der CLP-Verord­nung“ erar­beit­et, die in der Novem­ber­sitzung des AGS ver­ab­schiedet wurde und in Kürze als Bekan­nt­machung 408 des AGS im Gemein­samen Min­is­te­ri­al­blatt veröf­fentlicht wird. Sie erläutert Maß­nah­men und Vorge­hensweisen bei Tätigkeit­en mit Gefahrstof­fen die während der Über­gangs­fris­ten zu berück­sichti­gen sind und unter­stützt den Arbeit­ge­ber während des Umstel­lung­sprozess­es im Hin­blick auf den Arbeitss­chutz. Die Bekan­nt­machung enthält u. a. Aus­sagen zu den fol­gen­den Punkten:
  • Unter­weisung der Beschäftigten bzgl. der neuen Ein­stu­fung und Kennzeichnung,
  • Gefahrstof­fverze­ich­nis,
  • Betrieb­san­weisung,
  • inner­be­triebliche Kennze­ich­nung von Vor­rats­be­häl­tern (z. B. in Labors, Chemikalien­lagern usw.),
  • Kennze­ich­nung von Rohrleitun­gen, Reaktoren.
Rück­blick auf die Gefahrstoff- verord­nung 2005
Mit der Gefahrstof­fverord­nung 2005 wurde das soge­nan­nte Schutzstufenkonzept einge­führt. Grundgedanke bei der Erstel­lung der Gef­Stof­fV 2005 war es, Schutz­maß­nah­men­pakete an die Kennze­ich­nung der Gefahrstoffe anzu­binden. Dies war als Ein­stiegshil­fe und Erle­ichterung für den Arbeit­ge­ber gedacht. Dabei wurde danach dif­feren­ziert, ob ein Gefahrstoff mit dem Totenkopf­sym­bol gekennze­ich­net ist oder nicht. Mit dem Totenkopf­sym­bol sind nach dem bish­eri­gen Kennze­ich­nungssys­tem giftige und sehr giftige sowie kreb­serzeu­gende, erbgutverän­dernde und fortpflanzungs­ge­fährdende (CMR; Kat­e­gorien 1 und 2) Stoffe und Zubere­itun­gen zu kennze­ich­nen. Dem Arbeit­ge­ber stand damit ein ein­fach­es und unmit­tel­bar erkennbares Kri­teri­um zur Ver­fü­gung um festzustellen welche Maß­nah­men min­destens anzuwen­den sind.
Schutzstufen und EG-GHS
Dieses sehr ein­fache Konzept in der Gefahrstof­fverord­nung kann aber vor dem Hin­ter­grund der CLP-Verord­nung nicht aufrecht erhal­ten wer­den. Die Neuerun­gen im EG-Ein­stu­fungs- und Kennze­ich­nungssys­tem sind nicht mehr kom­pat­i­bel mit dem kennze­ich­nungs­be­zo­ge­nen Ansatz des derzeit­i­gen Schutzstufenkonzepts der Gef­Stof­fV. Nach der CLP-Verord­nung wer­den näm­lich nur noch akut tox­is­che Stoffe (EG-GHS-Kat­e­gorien 1, 2, 3) mit dem Totenkopf­sym­bol gekennze­ich­net. CMR-Stoffe erhal­ten als Kennze­ichen das „Kor­pussym­bol“.
Dies gilt auch für die CMR-Ver­dachtsstoffe (bish­er Kat­e­gorie 3 und mit Xn gekennze­ich­net). Fern­er find­et das „Kor­pussym­bol“ auch bei anderen Gefahreneigen­schaften wie Atemwegssen­si­bil­isierung, Aspi­ra­tions­ge­fahr oder Zielor­gan­tox­iz­ität Anwen­dung. Für die rei­bungslose Inte­gra­tion des EG-GHS-Sys­tems in den betrieblichen Arbeitss­chutz müssen daher die bish­erige Kop­plung der Schutzstufen an die Kennze­ich­nung aufge­hoben und die Schutz­maß­nah­men­pakete entsprechend angepasst wer­den. Tabelle 1 zeigt – vere­in­facht – die mit Inkraft­treten der CLP-Verord­nung erfol­gten Verän­derun­gen, die eine Entkop­plung der Schutzstufen von der Kennze­ich­nung erforder­lich machen.
Schutzstufen und Erfahrun­gen aus der Praxis
Darüber hin­aus haben Erfahrun­gen aus der Prax­is gezeigt, dass die Anbindung an die Kennze­ich­nung in der Ver­gan­gen­heit auch zu Fehlin­ter­pre­ta­tio­nen geführt hat: Denn nicht bei jed­er Tätigkeit mit einem Totenkopf-Stoff muss auch eine hohe Gefährdung der Beschäftigten vor­liegen und ander­er­seits kann umgekehrt bei Tätigkeit­en mit Stof­fen, die diese Kennze­ich­nung nicht tra­gen, die Gefährdung den­noch hoch sein. Eine schema­tis­che Anwen­dung des Schutzstufenkonzeptes ist deshalb nicht zielführend, da sie die Gefahr birgt, dass bei der Gefährdungs­beurteilung nicht alle ver­füg­baren Infor­ma­tio­nen Berück­sich­ti­gung finden.
Die Arbeit­en an der Neu­fas­sung der Gefahrstof­fverord­nung wur­den vom Auss­chuss für Gefahrstoffe (AGS) mit einem eige­nen Arbeit­skreis begleit­et. Auch aus diesem Kreis wurde der Vorschlag zur Anpas­sung des Schutzstufenkonzeptes sowie zu ein­er stärk­eren Dif­feren­zierung zwis­chen im Arbeitss­chutz all­ge­mein gülti­gen Grundpflicht­en der Arbeit­ge­ber ein­er­seits und am Aus­maß der Gefährdung ori­en­tierten Schutz­maß­nah­men ander­er­seits unterbreitet.
Diese Über­legun­gen wur­den aufge­grif­f­en. Danach wird es weit­er­hin Schutz­maß­nah­men­pakete geben, die wie bish­er aufeinan­der auf­bauen. Sie wer­den jedoch keine unmit­tel­bare Verbindung zur Kennze­ich­nung mehr aufweisen. Dadurch wer­den sie zum einen unab­hängig von fort­laufend­en Änderun­gen des GHS-Sys­tems, die auf UN-Ebene erfol­gen, und zum anderen bieten sie dem Arbeit­ge­ber einen gut struk­turi­erten Rah­men für die Anwen­dung der GefStoffV.
Schutzstufen und Risikokonzept des AGS zu kreb­serzeu­gen­den Stoffen
Die Aufhe­bung der Anbindung der Schutz­maß­nah­men­pakete an die Kennze­ich­nung ist gle­ichzeit­ig auch eine Voraus­set­zung für die Umset­zung des vom AGS erar­beit­eten Risikobe­w­er­tungskonzeptes für kreb­serzeu­gende Stoffe (Bekan­nt­machung 910 des AGS). Es legt stof­füber­greifende Gren­zrisiken (Akzep­tanz- und Tol­er­anzrisiko) fest. Das jew­eils am Arbeit­splatz beste­hende Risiko wird mit Hil­fe dieser Gren­zrisiken entwed­er als akzept­abel (grün), tol­er­a­bel aber nicht akzept­abel (gelb) oder nicht tol­er­a­bel (rot) fest­gelegt (Ampelmod­ell).
Inte­gri­ert in das Risikokonzept sind generelle, gestufte Maß­nah­men­festle­gun­gen für die drei Risikobere­iche. Damit wird für Arbeit­splätze, an denen eine Expo­si­tion gegenüber kreb­serzeu­gen­den Stof­fen unver­mei­dlich ist, eine dif­feren­zierte Risikobe­w­er­tung möglich. Auf Basis des Risikokonzeptes, das derzeit prak­tisch erprobt wird, wer­den zur Zeit im AGS stoff­spez­i­fis­che Konzen­tra­tionswerte für rel­e­vante kreb­serzeu­gende Stoffe abgeleitet.
Es ist beab­sichtigt, das Konzept, sofern es sich in der Prax­is bewährt und Akzep­tanz gefun­den hat, zu einem späteren Zeit­punkt in die Gefahrstof­fverord­nung zu integrieren.
Überblick über die Regelun­gen zur Gefährdungs­beurteilung und zu den Schutzmaßnahmen
In Tabelle 2 wird ein Überblick über die Struk­tur der Regelun­gen zur Gefährdungs­beurteilung und zu den Schutz­maß­nah­men im Entwurf zur Neu­fas­sung der Gefahrstof­fverord­nung gegeben.
Faz­it und Ausblick
Mit der Neu­fas­sung der Gefahrstof­fverord­nung wird prax­is­gerecht und zeit­nah auf die EU-weit verän­derten chemikalien­rechtlichen Rah­menbe­din­gun­gen reagiert. Zur Erle­ichterung für die Prax­is bleiben Sys­tem­atik und der Auf­bau der Gefahrstof­fverord­nung 2005 weit­ge­hend erhal­ten, so dass die Änderun­gen über­schaubar bleiben. Ins­beson­dere die gestuften Schutz­maß­nah­men­pakete wer­den beibehal­ten. Dabei hat die Entkop­plung der Schutz­maß­nah­men­pakete von der Kennze­ich­nung den Vorteil, dass die Gefährdungs­beurteilung in den Fokus rückt und deren lediglich schema­tis­che Durch­führung erschw­ert wird – was zu ein­er Stärkung der Arbeit­ge­berver­ant­wor­tung führt. Die vorgenomme­nen Anpas­sun­gen und Neustruk­turierun­gen erle­ichtern den Über­gang vom bish­eri­gen Ein­stu­fungs- und Kennze­ich­nungssys­tem zum neuen EG-GHS-Sys­tem und verbessern gle­ichzeit­ig die Anwend­barkeit der Verordnung.
Der Ref­er­ente­nen­twurf befind­et sich zur Zeit in der Abstim­mung mit den Ver­bän­den sowie mit den Auf­sichts­be­hör­den der Län­der und der DGUV. Erste einge­gan­gene Stel­lung­nah­men zeigen deut­liche Zus­tim­mung zum vorgelegten Ref­er­ente­nen­twurf. Anfang 2010 erfol­gt die Abstim­mung inner­halb der Bun­desregierung. Ein Inkraft­treten der neuen Gefahrstof­fverord­nung wird für Mitte 2010 angestrebt.
Autoren
Dr. Astrid Smo­la Regierungs­di­rek­torin im Bun­desmin­is­teri­um für Arbeit und Soziales, Refer­at IIIb3 „Gefahrstoffe, Chemikalien­sicher­heit, Bio- und Gen­tech­nik, Betriebs- und Anla­gen­sicher­heit“ E‑Mail: astrid.smola@bmas.bund.de
Dr. Hein­er Wahl Ref­er­ent im Bun­desmin­is­teri­um für Arbeit und Soziales, Refer­at IIIb3 „Gefahrstoffe, Chemikalien­sicher­heit, Bio- und Gen­tech­nik, Betriebs- und Anla­gen­sicher­heit“ E‑Mail: heiner.wahl@bmas.bund.de
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