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Vertrauen ist gut…

Von der Fabrikinspektion zur Gewerbeaufsicht
Vertrauen ist gut…

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Preußen 1854. In den Regierungs­bezirken Aachen, Arns­berg und Düs­sel­dorf ist die indus­trielle Rev­o­lu­tion angekom­men. Die ersten drei Fab­rikin­spek­toren nehmen ihre Tätigkeit auf. Ihre Auf­gabe beschränkt sich auf die Überwachung der Bes­tim­mungen des 1839 ver­ab­schiede­ten „Reg­u­la­tiv über die Beschäf­ti­gung jugendlich­er Arbeit­er in Fab­riken“. Konkret heißt das: Kon­trolle der Beschäf­ti­gungsver­bote, der Arbeit­szeit- und Pausen­regelun­gen sowie der gesund­heit- lichen und sicher­heit­stech­nis­chen Ver­hält­nisse der Betriebe – soweit jugendliche Arbeit­er betrof­fen sind.

Die geset­zliche Grund­lage für die Arbeit der Fab­rikin­spek­toren bildete das 1853 ver­ab­schiedete „Ergänzungs­ge­setz zum Reg­u­la­tiv“. Es war nötig gewor­den, weil die Beschränkun­gen der Kinder­ar­beit von den Fab­rikher­ren zunächst kaum beachtet wor­den waren. Nach wie vor arbeit­eten nicht nur viele Kinder unter neun Jahren in Fab­riken und Berg­w­erken, sie tat­en es auch länger als die Polizei erlaubte. Ver­wun­der­lich war das nicht, fehlte es doch an ein­er wirk­samen Insti­tu­tion, welche die Ein­hal­tung der Bes­tim­mungen kon­trol­lierte. So waren für die Kon­trolle nach dem Wort­laut des Reg­u­la­tivs eigentlich die örtlichen Polizei- und Schul­be­hör­den ver­ant­wortlich. Aber sowohl Ort­spolizeiver­wal­tun­gen als auch die Bürg­er­meis­ter hat­ten sich als viel zu abhängig von den örtlichen Fab­rikbe­sitzern erwiesen, um die geset­zlichen Bes­tim­mungen mit dem nöti­gen Nach­druck umzuset­zen. Schließlich ging es oft gegen die ein­flussre­ich­sten Bürg­er ein­er Gemeinde, die Fab­rikher­rn. „Übereifrige“ Bürg­er­meis­ter liefen hier immer Gefahr, schnell ans Ende ihrer Kar­riere zu gelan­gen.
Die wenig zufrieden­stel­lende Beach­tung des Reg­u­la­tivs war selb­stver­ständlich auch den Behör­den nicht ent­gan­gen. So for­mulierte z. B. der Aach­en­er Regierung­spräsi­dent in ein­er Stel­lung­nahme zur Umset­zung des Reg­u­la­tivs 1844:
  • „Es ist wahrgenom­men wor­den, daß die über die Beschäf­ti­gung jugendlich­er Arbeit­er in Fab­riken beste­hen­den Vorschriften nicht über­all beachtet wer­den und da, wo dies geschieht, nicht immer mit der erforder­lichen Sorgfalt und Energie gehand­habt wer­den.“
Diese Erfahrun­gen macht­en deut­lich: Nur eine staatliche und damit unab­hängige Behörde kon­nte die Bes­tim­mungen zur Ein­schränkung der Kinder­ar­beit in den Fab­riken mit der gehöri­gen Autorität durch­set­zen.

Die ersten Fabrikinspektoren

Das Ergänzungs­ge­setz zum Reg­u­la­tiv ver­schärfte nun nicht nur die Bes­tim­mungen zur Ein­schränkung der Kinder­ar­beit, es sah auch die Ein­stel­lung von Fab­rikin­spek­toren dort vor, „wo Bedarf beste­ht“. Dieser bestand offen­sichtlich in den indus­tri­ere­ichen Bezirken Aachen, Arns­berg und Düs­sel­dorf. Dort trat­en 1854 die ersten Fab­rikin­spek­toren ihren Dienst an. Deren Auf­gaben bestanden in der
  • Überwachung der Regelun­gen bezüglich der Alter­sein­schränkun­gen
  • Überwachung der Arbeit­szeit bei den Kindern und Jugendlichen
  • Überwachung der Pausen­regelun­gen für die Fab­rikkinder
  • Überwachung der gesund­heitlichen und sicher­heit­stech­nis­chen Ver­hält­nisse der Betriebe, soweit jugendliche Arbeit­er betrof­fen waren

Wenig Bereitschaft zur Kooperation

Dass der Dienst in der Fab­rikauf­sicht nicht immer ein angenehmer war, ist in den Jahres­bericht­en der Fab­rikin­spek­toren nachzule­sen. 1858 teilte z. B. der Aach­en­er Beamte seine Erfahrun­gen mit:
  • „Die Fab­rikan­ten zeigten mit weni­gen Aus­nah­men sich nicht geneigt, mit der Befol­gung des Geset­zes Ernst zu machen. Es gab sich dage­gen im all­ge­meinen ein Unwillen kund. Da die Revi­sio­nen oft wieder­holt und dabei Übertre­tun­gen ent­deckt wur­den, so zeigten sich die Fab­rikan­ten um so mehr gereizt, als es gelang, ihre Vorkehrun­gen zur Sig­nal­isierung der Ankun­ft des Revi­sions­beamten durch eigens ange­brachte Schel­len­züge, aufgestellte Posten und der­gl. zu ent­deck­en und ihnen auszuwe­ichen. (…) In anderen Fällen waren die Portiers angewiesen, nie­man­den, auch nicht den Fab­rikin­spek­tor, in die Fab­rik zu lassen, bevor der­selbe dem Chef angemeldet wor­den war. Ich wurde wohl auch mit belei­di­gen­den Äußerun­gen und Spitzfind­igkeit­en emp­fan­gen, die jedoch mit ruhigem Ver­hal­ten und Schweigen ent­geg­net wur­den.“
Nach 1860 ging die Kinder­ar­beit in den Fab­riken stark zurück. Zweifel­los hat­ten daran die Fab­rikin­spek­toren mit ihren Revi­sio­nen und Kon­trollen großen Anteil, zugle­ich war aber auch die tech­nis­che Entwick­lung ver­ant­wortlich für das Aus­laufen der Kinder­ar­beit. Die Maschi­nen wur­den zu groß, die Arbeit zu anstren­gend, das Tem­po und die notwendi­ge Konzen­tra­tion so hoch, dass Kinder ein­fach nicht mehr mithal­ten kon­nten. Waren damit die Fab­rikin­spek­toren über­flüs­sig? Keineswegs.

Neue Aufgaben: der Gefahrenschutz

1869 wurde die „Ein­heitliche Gewer­be­ord­nung der Staat­en des Nord­deutschen Bun­des“ ver­ab­schiedet. Sie enthielt mit dem §107 eine Bes­tim­mung, die für die weit­ere Entwick­lung der Fab­rikauf­sicht und des Arbeitss­chutzes von entschei­den­der Bedeu­tung wer­den sollte. Denn nun war jed­er Gewer­be­un­ternehmer verpflichtet, „auf seine Kosten alle diejeni­gen Ein­rich­tun­gen herzustellen und zu unter­hal­ten, welche mit Rück­sicht auf die beson­dere Beschaf­fen­heit des Gewerbe-Betriebes und der Betrieb­sstätte zu thun­lich­ster Sicherung der Arbeit­er gegen Gefahr für Leben und Gesund­heit noth­wendig sind.“
Wer aber sollte bes­tim­men, was für die Sicher­heit „noth­wendig“ ist? Und wer sollte das kon­trol­lieren? Eigentlich eine Auf­gabe für die Fab­rikin­spek­toren. Die gab es aber zu dieser Zeit wed­er in den Bun­desstaat­en noch in den meis­ten preußis­chen Lan­desteilen. Fol­glich musste die Fab­rikin­spek­tion per­son­ell aufge­stockt wer­den; entsprechend stieg die Zahl der über­wiegend akademisch-tech­nisch aus­ge­bilde­ten Fab­rikin­spek­toren in Preußen zwis­chen 1873 und 1876 von drei auf immer­hin sechzehn.

Von der freiwilligen zur verbindlichen Fabrikaufsicht

Mit der Nov­el­le zur Gewer­be­ord­nung von 1878 wurde die Fab­rikauf­sicht in allen deutschen Bun­desstaat­en verbindlich: Ein wichtiger Schritt in Rich­tung eines besseren Arbeitss­chutzes, wen­ngle­ich vorher mehr geplant war, als später im Gesetz stand. So sollte den Gewer­bein­spek­toren ursprünglich der Gefahren­schutz geset­zlich über­tra­gen wer­den, bei dem sie bis dato nur bera­tend tätig waren. Vor allem sah der Geset­zen­twurf vor, ihnen mehr Befug­nisse und Autorität zu ver­lei­hen. So soll­ten sie Anord­nun­gen tre­f­fen dür­fen, die für die Fab­rikher­rn verbindlich gewe­sen wären. Bei­des scheit­erte am Veto des Reich­skan­zlers Otto von Bis­mar­ck, der um die Konkur­ren­zfähigkeit der deutschen Indus­trie im Falle von stren­geren Aufla­gen und Geset­zen fürchtete.
Zwar kon­nte Bis­mar­ck die Ein­führung der Fab­rikin­spek­tion in den einzel­nen Bun­deslän­dern nicht ver­hin­dern, wohl aber set­zte er sich mit der Beschnei­dung der Ein­griff­s­rechte für die Inspek­toren durch. Danach kon­nten die Beamten Maß­nah­men zum Gefahren­schutz nicht selb­st­ständig und verbindlich anord­nen. Jed­er Einzelfall erforderte ein lang­wieriges Ver­fahren, bei dem die ordentlichen Gerichte das let­zte Wort hat­ten. Damit waren den Fab­rikin­spek­toren vor Ort nach wie vor die Hände gebun­den. Sie hat­ten sich weit­er­hin darauf zu beschränken, die als „notwendig“ erachteten Maß­nah­men den Fab­rikher­ren „ans Herz zu leg­en“. Bei der Hoff­nung auf deren Befol­gung blieb es dann häu­fig auch.

Von der Fabrikinspektion zur Gewerbeaufsicht

Weniger zahn­los präsen­tierte sich die Fab­rikauf­sicht erst nach 1891. Zu ver­danken hat­te sie das dem frisch inthro­nisierten Kaiser Wil­helm II, der sich durch den Aus­bau der Sozialge­set­zge­bung bei der Arbeit­er­schaft als „sozialer Monarch“ zu empfehlen ver­suchte. Mit der Neu­fas­sung der Reichs­gewer­be­ord­nung 1891 ließ er der Absicht Tat­en fol­gen. Die Fab­rikin­spek­tion erhielt ganz neue Auf­gaben, wie z. B.
  • die Auf­sicht über die Son­ntagsruhe,
  • die Kon­trolle des Fraue­nar­beitss­chutzes,
  • die Überwachung aller gewerblichen Anla­gen, nicht nur der Fab­riken, sowie
  • die Überwachung der Dampfkessel.
Damit entwuchs die Fab­rikin­spek­tion endgültig ihren Kinder­schuhen. Sie wurde als „Gewer­beauf­sicht“ zu einem wirk­samen Instru­ment für mehr Arbeitssicher­heit. Hil­fre­ich dabei war vor allem die Neuregelung der Ein­griff­s­möglichkeit­en beim Gefahren­schutz. Die Beamten der Gewer­beauf­sicht kon­nten jet­zt mit­tels polizeilich­er Ver­fü­gung Missstände in den Betrieben schnell abstellen lassen. Rund vierzig Jahre nach Ein­führung der fakul­ta­tiv­en Fab­rikauf­sicht hat­ten die Beamten ihre lediglich bera­tende Rolle endgültig ver­lassen, die Gewer­beauf­sicht war zu ein­er fes­ten Größe gewor­den.

Gewerbeaufsicht heute

Heute ist die staatliche Arbeitss­chutza­uf­sicht umfassend für den Gesund­heitss­chutz der Beschäftigten am Arbeit­splatz zuständig. Das Auf­gaben­feld ist groß, es umfasst im Wesentlichen den Sicher­heits- und Gesund­heitss­chutz, also z. B. die Gerätesicher­heit, die Arbeitsstät­tengestal­tung, den Schutz vor gefährlichen Stof­fen, die Auf­sicht über das Sprengstof­fwe­sen den Strahlen­schutz, die Überwachung der Arbeit­szeitvorschriften sowie der Bes­tim­mungen für schutzbedürftige Per­so­n­en und anderes mehr. Zudem ist die „Gewer­beauf­sicht“, die in vie­len Bun­deslän­dern auch Amt für Arbeitss­chutz heißt, für den Schutz der Bürg­erin­nen und Bürg­er tätig, u. a. durch die Überwachung der Lenk- und Ruhezeit­en des Fahrper­son­als oder auch durch die Über­prü­fung von Maschi­nen und Geräten für den Haushalt. Darüber hin­aus obliegen ihr in den meis­ten Bun­deslän­dern auch Auf­gaben im Bere­ich Umweltschutz, z. B. der Immis­sion­ss­chutz, oder die Mitwirkung bei der Flächen­nutzungs­pla­nung.
Auch das Selb­stver­ständ­nis der Behörde hat sich im Laufe der Jahre gewan­delt. Stand früher die Kon­trolle der Ein­hal­tung der Vorschriften ein­deutig im Vorder­grund, so ver­ste­ht man sich heute auch als Beratungsin­sti­tu­tion rund um den Arbeitss­chutz. Davon unberührt bleiben natür­lich alle Ein­griffs­befug­nisse der staatlichen Arbeitss­chutza­uf­sicht.
Autoren: Michael Fiedler, Stephan Oster 

Hier die weiteren Beiträge aus der Serie „Historie des Arbeitsschutzes“:

Das erste Arbeitss­chutzge­setz von 1839 — Arbeitss­chutz fängt bei den Kindern an!
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/arbeitsschutz-faengt-bei-den-kindern-an/

Von der Fab­rikin­spek­tion zur Gewer­beauf­sicht – Ver­trauen ist gut …
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/vertrauen-ist-gut/

Pri­vate Helfer im staatlichen Arbeitss­chutz – Vom DÜV zum TÜV
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/vom-duev-zum-tuev/

Das Unfal­lver­sicherungs­ge­setz 1884 — Rente statt Rev­o­lu­tion …
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/rente-statt-revolution/

Der große Bergar­beit­er­streik 1889 — Ohne mehr „Kohle“ keine Kohle mehr …
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/ohne-mehr-kohle-keine-kohle-mehr/

Das Deutsche Arbeitsmu­se­um – DASA
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/voll-leben-und-bewegung/

His­torisches zum The­ma Beruf­skrankheit­en
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/arbeit-und-krankheit/

Arbeit bis zur Ver­nich­tung, das Beispiel Mit­tel­bau Dora
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/arbeit-bis-zur-vernichtung-das-beispiel-mittelbau-dora/

Arbeitss­chutz in der DDR
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/zwischen-weltniveau-und-mangelwirtschaft/

Entwick­lung des deutschen Sozial­staats — Recht­sanspruch statt Barmherzigkeit
https://www.sifa-sibe.de/fachbeitraege/archiv-sb/rechtsanspruch-statt-barmherzigkeit/

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